24.07.2017
С въезжающих в Россию иностранных граждан сняли обязанность находиться исключительно по адресу миграционной «прописки». Неопределенность действующего закона позволяла полиции оштрафовать и выслать даже оказавшегося в гостях туриста. Спорные вопросы применения карательных норм разрешил Конституционный суд России.
24.07.2017. АПИ — Правила миграционного учета предусматривают обязательную «прописку» иностранцев по месту пребывания. Таковым признается помещение, в котором фактически находится приехавший в нашу страну, в том числе рабочее место трудового мигранта. Однако полиция, суды, организаторы мероприятий и иные участники таких правоотношений толковали эти требования неоднозначно, тогда как их нарушение могло привести к жестким санкциям.
Вопрос о конституционности норм действующего законодательства был рассмотрен по жалобам граждан США Вордена Нэфэноила Джозефа и Олдхема Паркера Дрэйка. В качестве волонтеров их пригласила в Самару религиозная организация «Церковь Иисуса Христа Святых последних дней» (мормоны). При пограничном контроле добровольцы указали служебную цель приезда, а сама церковь поставила их на учет по месту своего нахождения. По словам адвоката американцев Марины Жировой, это было сложившейся практикой регистрации приезжающих иностранцев. Ведь федеральный закон признает местом пребывания квартиру, комнату или дом, не являющиеся местом жительства гражданина, а также иное помещение или организацию, в которой иностранец находится или подлежит постановке на учет. Исходя из этой формулировки, место миграционного учета может или даже должно не совпадать с адресом, по которому граждан фактически живет.
Но саратовская полиция иначе поняла требования закона: зафиксировав проживание волонтеров не по месту их регистрации (рейд проходил в 7 часов утра), чиновники уличили их в нарушении миграционного законодательства. В тот же день Саратовский районный суд признал американских добровольцев виновными, наложил на них административный штраф и обязал покинуть территорию России без права обратного въезда в течение пяти лет. Причем, учитывая массовый характер нарушений миграционных требований, суд отклонил ходатайство задержанных о рассмотрении дела с участием их адвоката, не сочтя присутствие защитника обязательным. Апелляционная инстанция подтвердила выводы районного суда: «Законность проживания мигранта позволяет судить о его лояльности к правопорядку страны пребывания. Правонарушения в области миграционного законодательства в силу закона и по законному решению суда могут быть квалифицированы именно как обстоятельства, вынуждающие к применению такого наказания, как административное выдворение, в силу насущной социальной необходимости», – констатировал Самарский областной суд.
В Конституционном суде России адвокаты Сергей Голубок и Марина Жирова указывали на противоречия и неоднозначное толкование спорных требований миграционного учета уполномоченными органами и служителями Фемиды. Нередко одни и те же суды то понимают под местом пребывания адрес фактического проживания иностранца, то место его работы и так далее. Тогда как Конституционный суд России почти год назад подтвердил, что въезжающие могут ставиться на учет в нежилых помещениях, в том числе когда приглашающей стороной выступает компания-работодатель.
Доводы заявителей подтверждаются судебной практикой. Например, еще в 2011 году Высший арбитражный суд России признал право пригласившей иностранца некоммерческой организации указать свой офис в качестве места пребывания таких граждан. Противоречивая практика складывается в столице, являющейся лидером по количеству споров в этой сфере: полиция и районные суды считают регистрацию тех же трудовых мигрантов по адресу их работы незаконной, тогда как Московский городской суд – отменяет почти все такие решения: «В качестве места пребывания иностранного гражданина для целей миграционного учета допускается указывать нежилое помещение, являющееся местом нахождения выступающей в качестве его принимающей стороны организации. В этом случае проживание иностранного гражданина по адресу, не совпадающему с местом его постановки на миграционный учет, не может рассматриваться как нарушение», – отмечается в многочисленных постановлениях апелляционной инстанции.
А вот гражданину Узбекистана Илхомжону Дарвишеву, обнаруженному поздно вечером в квартире не по адресу регистрации, не удалось доказать свою невиновность. Служители Фемиды отклонили версию адвоката мигранта о пребывании его в гостях, так как при составлении протокола сам задержанный признался в обратном.
Представители государственных органов не усмотрели в действующем законе противоречий. «Вставать на учет можно по любому месту пребывания, в любом помещении. Требуется только, чтобы он там находился», – заявил начальник отдела защиты интересов МВД России в высших судебных органах Гайк Марьян. Однако никто из чиновников не прояснил, что понимается под словом «находиться»: круглосуточно, в ночное или дневное время и так далее. То есть формально можно считать нарушителем любого туриста, обнаруженного вне места постановки на учет, – в гостях, в парке, музее, на улице и ином месте. Представитель Госдумы Татьяна Касаева согласилась с возможностью регистрации по адресу компаний только ее иностранных сотрудников, коими американские волонтеры церкви мормонов не являлись. Распространение на них понятия трудового мигранта, по мнению представителя Президента России Михаила Кротова, может привести к признанию таковым даже туриста: «Он ведь тоже может кому-либо помочь – остановиться и перевести бабушку через дорогу», – рассуждает Михаил Кротов.
В то же время он, чиновники МВД и Министерства юстиции России согласились с отсутствием правонарушений в действиях обратившихся в суд американских добровольцев: на миграционный учет их следовало ставить по адресу проживания, но подавать соответствующее уведомление обязана была религиозная организация. «Недостоверную информацию предоставила принимающая сторона. Нашими сотрудниками было допущено нарушение при привлечении граждан к ответственности», – признался Гайк Марьян.
Конституционный суд России согласился с доводами адвокатов заявителя о неопределенности установленных действующим законом требований: «Содержание понятия «место пребывания» в законе о миграционном учете иностранных граждан расширено за счет включения в него помимо жилых иного помещения, учреждения или организации. Поэтому оспоренные нормы не соответствуют Конституции России и законодателю необходимо устранить неопределенность нормативного содержания закона», – пояснили в высшей инстанции.
До внесения соответствующих поправок регистрация иностранцев по месту нахождения пригласившей их организации или предоставленного ей жилого помещения не может рассматриваться как правонарушение. Тогда как во всех иных случаях въезжающие должны вставать на учет в месте фактического проживания. «Также при решении вопроса о применении к таким лицам административной ответственности судам необходимо учитывать, мог ли иностранный гражданин осознавать, что реальное место его пребывания не совпадает с указанным в данных миграционного учета», – констатировал суд.
В 2016 году на миграционный учет встало 14,3 млн иностранцев. 44 процента зарегистрированных прибыло в Россию с целью осуществления трудовой деятельности, почти четверть – в качестве туристов, каждый пятый – по частным приглашениям. Половину прибывших составляют граждане Узбекистана, Таджикистана и Киргизии, 14 процентов – Украины, 11 процентов – Китая и так далее.
За нарушение правил въезда или режима пребывания к ответственности привлечено 166,8 тысячи иностранцев, почти 122 тысячи из них подверглись административному выдворению.
Сергей Голубок, адвокат Double Bridge Law
Мы выступаем не против миграционного учета иностранцев и апатридов. Он необходим, чтобы государство знало об их передвижении, где, кто и с какой целью находится.
В то же время неоднозначное толкование норм закона ведет к произволу правоприменителей. Нет ответов – по какому адресу иностранец должен регистрироваться. Что такое место пребывания? Либо это помещение, либо организация, в которых гражданин находится. Либо место, где иностранец подлежит постановке на учет. Но что такое «находится»? Значит ли, что он там спит, или бывает, или осуществляет деятельность? Или, как предлагает Верховный суд России, – должен постоянно находиться. Что это значит? Нужно наручниками приковать гражданина к кровати? Или нужно, выходя из дома на работу, уведомлять об изменении места миграционного учета? А если граждане в парк захотят зайти?
Практика отличается противоречиями не только между областными судами, но и между судьями одного суда. Если бы наши доверители попали к другому судье, их бы не признали нарушителями. Например, тот же Самарский областной суд, в августе 2016 года признавший законным выдворение моих доверителей, за несколько недель до этого, сославшись на те же нормы закона о миграционном учете, отметил: «В случае, если выступающим в качестве принимающей стороны является юридическое лицо, в качестве места пребывания не обязательно указывать жилое помещение, в котором данный иностранный гражданин фактически проживает».
Нашим доверителям нужны ясность и предсказуемость, определенность и доверие к иностранному для них государству. Чтобы разумно предвидеть последствия своего поведения. Они готовы выполнять закон, который понятно, как выполнять.
Елена Шахова, председатель правозащитной организации «Гражданский контроль»
Миграционную сферу регулируют более 800 нормативных актов. Немудрено, что они противоречат друг другу.
Разрешенный Конституционным судом России вопрос – один из множества спорных моментов миграционного законодательства. Не думаю, что он существенно улучшит трудное положение, в котором оказываются иностранцы и лица без гражданства, оказавшись в России. В любом случае интересно, как будет устраняться выявленная неопределенность нормативного содержания закона. Пока что законодатель, наоборот, ужесточает миграционные требования. Так, теперь желающие стать гражданами России должны будут давать присягу об уважении традиций и истории страны, официально одобренную, как я понимаю. А 19 июля законодательно закреплены основания признания пребывания мигрантов в России нежелательным, среди таких оснований указаны общественный порядок и нравственность. Поэтому обратившихся с жалобой в Конституционный суд России граждан США теперь могут выдворить не за нарушение порядка пребывания, а за то, что они «покусились на нравственность» или что-то другое.
На мой взгляд, регистрация и постановка на учет по месту пребывания нарушают гарантированное Конституцией России право на свободу передвижения. Они должны быть упразднены. Если прописку назвали другим словом, это ничего не меняет по сути. Государственным органам совсем не обязательно знать, где находится каждый конкретный человек. Если что-то случится с иностранным гражданином, он сам найдет, куда обратиться за помощью. А вот с этим как раз возникают проблемы.