Рейтинг@Mail.ru
home

28.06.2018

Свободные собрания

Чиновники не вправе произвольно ограничивать право граждан на проведение публичных мероприятий. К такому выводу пришел Верховный суд России. Принятое постановление, де-факто обязательное для всех служителей Фемиды, может кардинально изменить сложившуюся практику по рассмотрению споров общественных активистов и представителей власти.

28.06.18. АПИ — Право граждан на мирные собрания, проведение собраний и других публичных мероприятий гарантировано Конституцией России. Однако федеральный закон возлагает на организаторов обязанность уведомить местные власти и получить так называемое согласование. На практике чиновникам предоставлены фактически неограниченные возможности санкционировать или запрещать любые акции.

Всегда нельзя

Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) в своих решениях неоднократно указывал на обязанность государства воздерживаться от применения произвольных мер, могущих нарушить право на мирные собрания. То есть для запрета митинга или иного публичного мероприятия должны быть действительно веские причины.

Более того, действующий российский закон страсбургские служители Фемиды признали не соответствующим требованиям Европейской конвенции. В первую очередь из-за отсутствия «адекватных и эффективных правовых гарантий защиты от произвольного и дискриминационного осуществления широкого усмотрения исполнительной власти». «Сфера судебного пересмотра ограничена и не включает в себя какую-либо оценку «необходимости» и «соразмерности» изменения места, времени или способа проведения публичного мероприятия», – отмечается в решении Европейского суда.

Вместе с тем Конституционный суд России признал саму процедуру уведомления легитимной. Правда, с оговоркой, что понятие «согласование проведения публичного мероприятия» не предполагает права органа публичной власти по своему усмотрению запретить акцию, изменить ее цели, место, время или форму. То есть чиновники могут лишь предложить изменить место или время, причем такое предложение должно быть мотивированным и «вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан, либо иными подобными причинами».

Но такие решения не препятствуют использованию чиновниками любых формальных поводов для запрета политически неугодных акций. По данным Совета при Президенте России по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ), в большинстве случаев уполномоченный орган ссылался на невозможность проведения мероприятия ввиду организации в то же время и в том же месте иного мероприятия, цели которого не совпадают с целями заявляемого, что «может повлечь за собой возникновение конфликтных ситуаций, создать угрозу общественному порядку и безопасности граждан».

Право голоса против пешехода

Практика свидетельствует, что суды чаще всего поддерживают почти любые доводы чиновников. Например, Московский городской суд подтвердил законность отказа столичной префектуры в проведении пикета Алексея Навального под предлогом, что в «условиях интенсивного пассажиропотока использование сборно-разборной конструкции в виде куба может создавать угрозу безопасности в случае неблагоприятных климатических условий (ветер), помехи движению пешеходов и доступу граждан к объектам инфраструктуры». 

Петербуржец Владислав Корнюшенко не смог согласовать проведение пикета ни в одном из заявленных мест в Красногвардейском районе. Чиновники, в частности, утверждали, что акция «будет отвлекать водителей автотранспортных средств и может негативно сказаться на безопасности дорожного движения». Санкт-Петербургский городской суд также не усмотрел в действиях районной администрации нарушений.

В принятом 26 июня постановлении Пленум Верховного суда России фактически указывает на незаконность таких решений. Во-первых, отклоняя заявленное организатором место и время проведения публичного мероприятия, чиновники должны предложить альтернативное, «обеспечивающее возможность достижения правомерных целей и соответствующее его социальному и политическому значению». Одновременно устанавливается презумпция одобрения: если в установленный трехдневный срок со дня получения уведомления уполномоченный орган не подаст обоснованного предложения альтернативного места или предложения по устранению допущенных организатором ошибок, заявленная акция «может расцениваться как согласованная». В том числе организаторы и участники такого митинга, пикета или шествия не могут привлекаться к соответствующей административной ответственности.

Во-вторых, чиновники обязаны доказать наличие конкретных препятствующих проведению мероприятия обстоятельств. Причем таковыми не могут быть возможные «неудобства» для прохожих и иных не участвующих в акции лиц: «Например, неудобства, связанные с необходимостью временного изменения маршрутов движения транспорта, помехи движению пешеходов не могут расцениваться в качестве уважительной причины предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия», – отмечается в разъяснениях Верховного суда России. 

Особые правила касаются так называемых «гайд-парков» – специально отведенных мест для проведения мероприятий преимущественно общественно-политического характера. Формально закон запрещает отказ в согласовании в таких местах акций. Но, по данным правозащитников, чиновники нередко «задним числом» организовывали там же различные ярмарки, фестивали и так далее. Верховный суд России указал, что культурно-массовые и иные мероприятия могут считаться законным основанием для отклонения заявки на проведение публичной акции, только если информация о них была ранее опубликована, и «при совместном проведении данных мероприятий не может быть обеспечена их безопасность».

Оперативное вмешательство

Также высшая инстанция указывает служителям Фемиды на необходимость скорейшего рассмотрения споров об организации митингов, демонстраций и пикетов. В день принятия иска стороны должны быть уведомлены о начале процесса «с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку» копий соответствующих определений, а само заседание необходимо провести до планируемой даты проведения акции. В случае отказа в иске мотивирочную часть решения требуется или огласить в заседании, или составить до конца рабочего дня. Также в оперативном режиме следует разрешать и апелляционные жалобы – они «подлежат немедленному принятию к производству и рассмотрению с целью вынесения апелляционного определения не позднее дня, предшествующего дню проведения публичного мероприятия».

Если же суд даже первой инстанции признает отказ уполномоченного ведомства в согласовании места и времени проведения акции незаконным, такое решение подлежит немедленному исполнению.

Вместе с тем, по мнению правозащитников, Верховный суд России уклонился от решения многих актуальных вопросов. Так, нередко отказ в согласовании митинга или пикета чиновники объясняют одновременным проведением в том же месте другой акции. В первоначальном проекте высшая инстанция готова была признать такие мотивы недостаточными для отказа, указать на обязанность власти принять дополнительные меры для обеспечения общественной безопасности и правопорядка при совместной организации сразу двух мероприятий (даже диаметрально политически противоположных), а при невозможности это сделать – одобрить поступившую первой заявку. Однако в ходе обсуждения служители Фемиды исключили такое положение: «Разъяснения Пленума по этому вопросу преждевременны, так как они требуют законодательного уточнения», – объяснил принятое решение возглавляющий рабочую группу судья высшей инстанции Владимир Меркулов.

Также Верховный суд России не решает вопрос создания в столичных городах так называемых «гайд-парков». В настоящее время такие площадки выделены в отдалении от мест скопления граждан: в Москве – в парке Сокольники, в Санкт-Петербурге – в четырех фактически лесопарках в отдаленных от центра районах. Конституционный суд России еще пять лет назад указал на необходимость создания соответствующих мест «как минимум в каждом городском округе и муниципальном районе», но во внутригородских муниципальных образованиях.

Не ограничили служители Фемиды и право местных властей фактически произвольно создавать «запретные зоны» – определять места, в которых публичные акции не могут проводиться. Например, в Санкт-Петербурге митинги и пикеты запрещены на Невском проспекте, почти всех центральных площадях и в 50-метровом радиусе вокруг органов власти. Что не мешает администрации организовывать на площадях и проспектах те же культурно-массовые мероприятия, религиозные шествия, официальные демонстрации и так далее.

Мнения

 

Сурен Авакьян, заведующего кафедрой конституционного и муниципального права Юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова

Постановление Пленума поможет судьям быть достойными и авторитетными участниками соответствующих процессов. Проблема, которую затронул Верховный суд России, на сегодняшний день очень серьезная, и не только для правосудия. Проведение публичных мероприятий наталкивается на очень большое количество препятствий со стороны исполнительной власти.

Для этого есть причины, которые нельзя назвать благородными. Во-первых, это боязнь и страх перед резонансом мероприятий. Во-вторых, направленность таких мероприятий непосредственно против тех, кто и принимает решения об их разрешении. Теперь используется термин «согласование», но фактически это разрешение. И, в-третьих, элементарное нежелание заниматься хлопотными делами по организации. А это десятки проблем, в том числе дополнительные наряды сотрудников правоохранительных органов, организация потоков людей и многое другое.

Но надо всегда помнить, что публичные мероприятия чаще всего носят протестный характер. Это одна из общественных закономерностей, и нужно все сделать, чтобы оно проводилось в интересах людей. Правильно, что Верховный суд России обращает на это внимание. Наверное, судьи больше и внимательнее читают постановления Пленума, нежели сам закон.

Самое важное и лучшее положение – недопустимость отказа в проведении публичного мероприятия под предлогом причиняемых не участвующим в них гражданам неудобств. Именно такие выдумки характерны сегодня для исполнительной власти. Например, очевидно, что можно заранее наметить проведение на специальном месте [в «гайд-парке»] торговой акции или культурного мероприятия именно на то время и тот день, когда «нежелательные» хотят организовать политическую акцию. 

Кроме того, сегодня есть проблема произвольного толкования понятия несанкционированного мероприятия. Так, полиция задержала виолончелиста, который в зоне отдыха в центре Москвы играл для друзей. Районный судья назначил ему административное наказание, но Московский городской суд отменил его решение. Этот случай – классический пример, как исполнительная власть давит на суды и заставляет их служить себе. Такие случаи нельзя допускать.