29.11.2018
Частным лицам и компаниям могут запретить распространение официально раскрытых государством сведений о чиновниках, бизнесменах, правонарушителях и иных общедоступных персональных данных. С такой инициативой выступило Минкомсвязи. Ее реализация лишит пользователей многих удобных сервисов.
29.11.2018. АПИ — Принцип «открытых данных» (Open Data) предполагает предоставление обязательной информации в машиночитаемом формате. Скачав эти массивы, владельцы негосударственных сайтов могут создавать собственные ресурсы, конкурируя удобством и иными преимуществами для пользователей. Такой подход позволяет без бюджетных расходов обеспечить создание удобных сервисов, стимулировать развитие частных инициатив и стартапов.
О необходимости представления доступа к открытым данным, содержащимся в государственных информационных системах, в 2012 году Президент России Владимир Путин объявил в одном из так называемых «майских указов». Было создано специальное «Открытое правительство», глава которого Михаил Абызов получил статус федерального министра без портфеля и советника главы государства. В течение первого года реализации «мегапроекта» планировалось придать гласности не менее полутысячи баз данных, в том числе выложить в универсальном формате все декларации чиновников, статистику деятельности полиции (с детализацией до отделения), сведения о всех ДТП, об исполнении бюджетов и многое другое.
В перспективе в машиночитаемый формат предписывалось перевести все публикуемые государственными органами обязательные сведения. В федеральный закон внесли специальную поправку, подтверждающую общедоступность открытых данных. Также подтверждалось, что «общедоступная информация может использоваться любыми лицами по их усмотрению». Решать вопросы защиты государственных тайн и персональных данных должны были сами создатели ведомственных информационных систем. Утвержденные типовые правила использования Open Data также гарантировали свободное использование представленных государственными органами массивов и исключали контроль и ответственность распространителей за содержание.
В настоящее время государственные и муниципальные органы разного уровня и регионов опубликовали 21,7 тысячи наборов «открытых данных». Лидером по реализации новой политики является Федеральная служба государственной статистики (почти 6 тысяч баз данных). В универсальном формате размещены Единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства, филиалов и представительств иностранных компаний, федеральная информационная адресная система, база вакансий из системы «Работа в России», реестр всех проверок юридических лиц и предпринимателей, сводная бюджетная роспись федерального бюджета и многие другие. Каждое ведомство обязано опубликовать в виде «открытых данных» сведения о вакансиях, реестры лицензий на конкретные виды деятельности, гидрометеорологические прогнозы и так далее. По итогам прошлого года в очередном рейтинге Open Data Barometer Россия поднялась с 25-го на 13-е место. При этом международные эксперты указали на значительный прогресс нашей страны в раскрытии бюджетных данных, сведений о государственных закупках, международной торговле и состоянии окружающей среды, а также криминальной статистики. В России действует около двухсот предпринимательских и некоммерческих сервисов на основе открытых данных, посещаемость крупнейших из которых достигает 2-3 млн в месяц.
Некоторые органы предоставляют доступ к соответствующим файлам за плату. Например, заключив специальный договор с Федеральной налоговой службой, можно официально купить весь Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ) и индивидуальных предпринимателей (ЕГРИП). На сайте фискального ведомства он представлен бесплатно, но возможности поиска ограничены.
Подготовленный Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ законопроект запрещает создание «неуполномоченными лицами» либо в не прописанных законом случаях общедоступных источников персональных данных, содержащих сведения из государственных информационных систем. За нарушение вводимого ограничения на компании предлагается налагать штраф в сумме до 30 тысяч рублей, даже если размещение соответствующей базы данных не привело к нарушению прав граждан (субъектов персональных данных).
По мнению экспертов, такие меры направлены против использования частными владельцами сайтов и средствами массовой информации публичной информации, фактически «ставят крест» на развитии программы «открытые данные» и реализации многих других инициатив. Если предположить, что Минкомсвязи хочет предупредить незаконное заимствование персональных данных из государственных информационных систем (так называемые утечки), то такие действия и в настоящее время запрещены. Более того, по мнению руководителя Управления по защите прав субъектов персональных данных Роскомнадзора Юрия Контемирова, незаконное раскрытие личных сведений каждого гражданина является отдельным правонарушением, то есть на незаконно опубликовавшую информацию, скажем, о трех лицах компанию может быть наложено сразу три штрафа по 70 тысяч рублей. Более того, чаще всего нелегально полученная информация из государственных реестров (в том числе адресная, из ГИБДД, Пенсионного фонда России и другая) не публикуется, а предлагается за плату.
Эксперты напоминают, что представленный в конце ноября законопроект – уже вторая попытка связного ведомства ограничить использование общедоступной информации. Опубликованный в июне вариант предусматривал монополизацию сведений из ЕГРЮЛ и ЕГРИП, об исполнительных производствах, а также данных об оставшихся без попечения родителей детях. Эти информация могла размещаться только на сайтах налогового ведомства, Федеральной службы судебных приставов, Минобрнауки и органов опеки и попечительства соответственно. «Использование производной информации о детях, оставшихся без попечения родителей, в коммерческих целях не допускается», – отмечалось в документе. Итоги публичного обсуждения этого законопроекта не подведены.
Отметим, что подготовка таких поправок началась после фактического исключения Михаила Абызова из нового кабинета министров, с мая он не является и советником Президента России. Одновременно была упразднена и правительственная комиссию по координации деятельности «Открытого правительства».
Складывающаяся судебная практика подтверждает право свободного использования любой легально раскрываемой государственными органами информации. Согласно действующему федеральному закону о персональных данных, согласие гражданина на публикацию сведений о нем не требуется, если их обработка и распространение предусмотрены другим законом. Юрий Контемиров признает, что общедоступной, в частности, является информация из ЕГРЮЛ и ЕГРИП. Равно как государственные органы должны публиковать декларации о доходах чиновников, в специальном реестре – о совершенных ими коррупционных правонарушениях. На сайтах образовательных учреждений предписывается размещать сведения о преподавателях, платных клиник – о врачах и так далее.
Особый порядок установлен для публикации судебных решений. Вынесенные в открытых заседаниях арбитражными судами акты размещаются на сайтах в полном объеме. Суды общей юрисдикции обязаны исключать некоторые персональные данные (домашние адреса, паспортные реквизиты, даты рождения, номера телефонов и так далее), но должны сохранять фамилии, имена и отчества основных участников споров. Причем то же Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ признает, что сторонние сайты вправе перепечатывать такие материалы.
Вместе с тем, вопреки собственным утверждениям, надзорные органы иногда пытаются ограничить распространение общедоступной информации. Так, по жалобе одного из бизнесменов чиновники заблокировали сайт «огрн.онлайн», на котором в открытом доступе были размещены официально полученные от фискальной службы ЕГРЮЛ и ЕГРИП. Представители Роскомнадзора утверждали, что владелец сайта – предприниматель Арсен Мирзаян, «не уполномочен» публиковать такую информацию. Кроме того, она размещена в целях извлечения прибыли – получения платы за счет контекстной рекламы. Арбитражный суд отверг эти доводы: «Размещение рекламы не противоречит цели использования персональных данных. Указанная цель совпадает с целью сбора данных для государственной регистрации и не противоречит ей», – констатировали служители Фемиды, признавая действия чиновников незаконными (АПИ писало об этом решении – Вечный файервол).
Безуспешной остается попытка недобросовестных бизнесменов, участников судебных споров и включенных в иные публичные государственные базы данных граждан скрыть сведения о своей деятельности. Так, суды отказали индивидуальному предпринимателю Виктор Янкину исключить его персональные данные из ЕГРИП. Конституционный суд России подтвердил, что такие реестры являются открытыми и общедоступными: «Данное регулирование направлено на обеспечение стабильности гражданского оборота, защиту прав и интересов его участников и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан», – заключили служители Фемиды.
Общедоступной федеральный закон признает и информацию, содержащуюся в Едином государственном реестре недвижимости. Однако сведения о правообладателях чаще всего сокращаются до фамилии и инициалов, а в ряде случаев могут быть «зашифрованы». В частности, столичные суды отказались рассматривать иск активиста Алексея Навального и возглавляемого им Фонда борьбы с коррупцией о предоставлении полных данных о владельцах двух участков в Подмосковье – в выписках в качестве собственников были указаны «ЛСДУЗ» и «ЙФЯУ9». Вопрос легитимности установления ограничений на раскрытие персональных данных владельцев недвижимости по жалобе оппозиционера в ближайшее время рассмотрит Конституционный суд России.
Михаил Емельянников, управляющий партнер консалтингового агентства «Емельянников, Попова и партнеры»
Первые варианты подготовленного Минкомсвязи законопроекта касались распространения только сведений из ЕГРЮЛ и ЕГРИП. Теперь же речь предлагается ограничить распространение персональных данных из любых государственных информационных систем (ГИС), в том числе содержащих и общедоступную информацию.
Такая инициатива объясняется, как минимум, двумя причинами. Во-первых, государственные органы не справляются со своими обязанностями по защите данных, и из ГИС периодически происходят утечки персональных данных. На их основе нередко создаются различные интернет-ресурсы, содержащие в том числе и платный контент. Вместо принятия мер по защите данных в ведомственных системах государство пытается ввести ответственность за их использование.
Во-вторых, Роскомнадзор последовательно борется с размещением данных из ЕГРЮЛ и ЕГРИП на частных сайтах, но проигрывает такие дела в суде. Поправки должны поставить точку и в этих спорах.
Поскольку никаких оговорок в законопроекте нет, он коснется и общедоступных источников. Тогда как запрет на использование сведений из них противоречит как букве, так и духу законодательства о персональных данных, а также концепции общедоступных и открытых данных.
Арсен Мирзаян, владелец портала «ОГРН.онлайн»
Предложенные Минкомсвязи поправки не учитывают существование включающих персональные данные государственных информационных систем, в соответствии с законодательством являющихся публичными и общедоступными.
Например, в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ) входят персональные данные учредителей и директоров. Создание общедоступных источников данных по юридическим лицам на основе таких публичных данных способствует развитию множества полезных сервисов по проверке контрагентов и других. Всего этого нет и не может быть на сайте Федеральной налоговой службы. Этот государственный орган ведет государственный реестр, а созданием инфраструктуры для использования его открытых данных должны заниматься частные компании.
Аналогичная ситуация с публикацией судебных решений. Они включаются в системы, использующие искусственный интеллект и машинное обучение для анализа судебной практики.
Таким образом, принятие предложенной поправки «убьет» весь LegalTech в нашей стране. Возникнет и юридическая коллизия: одни законы разрешают использовать публичные и общедоступные данные в любой форме, а новый – это запрещает.
Иван Павлов, адвокат, руководитель Команды 29
Законодатели в очередной раз пытаются нащупать грань между защитой персональных данных граждан и открытостью информации. С одной стороны, инициатива не несет угрозы для тех, кто хочет получить информацию, – сами государственные реестры останутся открыты. Основной удар направлен на разбросанные по интернету «черные» базы данных, на которых, например, предлагают за плату «проверить контрагента». Часто такие сервисы продают информацию, которую граждане могут свободно получить, – ту же выписку из ЕГРЮЛ. На мой взгляд, в подобной инициативе нет ничего криминального.
Другой вопрос, что, как это часто бывает, новые проекты составлены нечетко. Если они будут приняты в нынешних формулировках, то только добавят неопределенности в и без того зыбкое правовое поле открытых и персональных данных. Ну и, естественно, это предоставляет новые возможности для попыток скрыть общественно значимую информацию о государственных служащих и притеснения тех, кто публикует подобные сведения.