07.02.2019
Не имеющие опыта исполнения государственных контрактов компании могут лишиться возможности участия в соответствующих торгах. Такие меры одобрены Правительством России как необходимые для защиты бюджетных средств от недобросовестных бизнесменов. Также планируется ограничить право обжаловать результаты размещения госзаказа.
07.02.2019. АПИ — Основным критерием оценки заявок на заключение государственного или муниципального контракта в настоящее время является предложенная претендентом цена. В самих процедурах чаще всего вправе участвовать все юридические лица и индивидуальные предприниматели. Они же могут подавать жалобы, на время рассмотрения которых исполнение контрактов чаще всего приостанавливается.
Принятый еще в 2007 году закон запретил чиновникам включать в конкурсную документацию любые требования к участникам размещения заказа, в том числе оценивать их квалификацию, опыт работы, деловую репутацию, наличие необходимых мощностей и так далее. Такие меры были приняты для пресечения многочисленных злоупотреблений, когда по субъективным критериям заказ мог отдаваться предложившему даже самую высокую цену.
Однако очень скоро и заказчики, и участники рынка, и надзорные органы признали неэффективность столь бескомпромиссных ограничений. Ведь далеко не все работы могут оцениваться объективно, тогда как спорная норма позволяла не имеющей опыта и квалификации компании выполнять, например, реставрационные работы, снимать кинофильмы или реализовывать иные творческие проекты. Фактическая безответственность владельцев так называемых «фирм-однодневок» создавала почву для мошенничества – хищения бюджетных средств.
Действующий федеральный закон «О контрактной системе» (часто именуемый № 44-ФЗ) по общему правилу также запрещает государственным заказчикам предъявлять требования к опыту работы участника торгов, его деловой репутации, наличию у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов. Однако Правительству России делегируется вводить исключения из этого правила. В частности, дополнительные требования установлены для компаний, претендующих на выполнение отдельных видов строительных работ стоимостью свыше 10 млн рублей, организацию отдыха детей и их оздоровления, а также поставку продовольствия или организацию питания в школах, больницах и ряде иных учреждений – они должны иметь как минимум трехлетний опыт исполнения любых государственных контрактов стоимостью не менее 20 процентов от нового. Выполнять государственную кадастровую оценку недвижимости вправе только компании, зарегистрированные более семи лет назад и имеющие в штате хотя бы 12 оценщиков определенной квалификации. Особые требования предъявляются к претендентам на строительство или реконструкцию искусственных дорожных сооружений, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, осуществление воинских морских и речных перевозок, связанных с атомной энергетикой и ядерным топливом работ, производство работ по сохранению объектов культурного наследия, реставрации музейных предметов, особо ценных и редких документов и так далее.
Кроме того, при проведении двухэтапных или закрытых конкурсов и закрытых аукционов разрешается проводить дополнительную неценовую оценку, в том числе связанную с опытом работы претендента, его деловой репутации и других. По каждому критерию участнику присваивается соответствующее количество баллов. При закупке большинства товаров доля неценовых показателей не должна превышать 30 процентов, работ и услуг – 40 процентов (то есть решающее значение при принятии окончательного решения имеет предложенная стоимость). В строительной сфере репутация и иные заслуги подрядчика оцениваются максимум в 20 процентов. В свою очередь в конкурсах на выполнение аварийно-спасательных работ, проведение реставрации объектов культурного наследия, оказание медицинских, образовательных или услуг юридических услуг доля неценовых критериев может достигать 60 процентов, аудиторских услуг и экспертных работ – 70. При заказе произведений литературы и искусства соответствующая комиссия вправе выбирать победителя вне зависимости от предложенной его конкурентами цены контракта.
В Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах, подписанной премьер-министром России Дмитрием Медведевым 31 января, подчеркивается актуальность «вопроса исключения участия в закупках недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)». Для его решения необходимо допускать к закупкам только квалифицированных участников, обладающих опытом исполнения контрактов.
Противоречивыми разработчик Концепции – Министерство финансов РФ, считает результаты применения системы обжалования соответствующих процедур не только ее участником, но и другими организациями: «Такое право, изначально направленное на повышение уровня общественного контроля, в ряде случаев стало предметом злоупотреблений, в том числе направленных на получение незаконной выгоды. Такие ситуации несут серьезные риски срыва закупки, поскольку право заключения контракта заказчиком на период рассмотрения жалобы контрольным органом приостанавливается, а в случае расторжения контракта заказчик вынужден проводить новую длительную процедуру определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Особенно критичной эта проблема становится в период завершения финансового года», – отмечается в документе.
Для решения обозначенных проблем финансовое ведомство предлагает ввести универсальную стоимостную предквалификацию. Такая процедура предполагает допуск к закупкам стоимостью определенного объема только компаний, которые имели успешный опыт исполнения любого другого государственного контракта. Его предмет значения не имеет, но цена должна составлять не менее 20 процентов от максимальной стоимости размещаемого. Кроме того, контролирующие органы будут рассматривать только жалобы, направленные на защиту исключительно прав и законных интересов их подателей. При этом сохраняется общественный контроль – возможность оспаривания действий заказчиков и иных участников процедуры в интересах неопределенного круга лиц со стороны профессиональных сообществ (ассоциаций, союзов, объединений и других). Всем иным гражданам и компаниям разрешается направлять обращения о проведении внеплановой проверки.
Опрошенные АПИ участники рынка неоднозначно оценивают предложенные изменения. «Новичков в поставках традиционных продуктов и услуг быть не должно. В то же время при закупке новых, инновационных товаров и услуг нельзя вводить ограничения по опыту в силу его отсутствия у большинства участников рынка», – убежден директор коммуникационного агентства Generation Brand Борис Григорьев.
Иные бизнесмены, не отрицая самой проблемы злоупотреблений, считают идеи Минфина противоречивыми. «Такие ограничения бессмысленны. Получается, что компания может много лет работать с негосударственными заказчиками и частными потребителями, но, имея положительную репутацию, опыт и все необходимые ресурсы, не вправе получить крупный госзаказ. Ей придется сначала исполнить небольшой быстрый и, возможно, убыточный контракт (скажем, на миллион рублей), чтобы потом претендовать на пятимиллионный, потом двадцатипятимиллионный и так далее. На такое продвижение по «лестнице» уйдут, возможно, годы. Нарушения участников закупок можно предупредить, установив разумные требования к наличию ресурсов, активов, а возможно – потребовать страхование ответственности или банковскую гарантию. А с недобросовестных исполнителей нужно взыскивать неустойки и привлекать к субсидиарной ответственности соответствующих лиц. Равно как никто не отменял «черного списка» – реестра недобросовестных поставщиков», – полагает руководитель одной из столичных компаний.
Другим негативным фактором, по мнению разработчиков Концепции, остаются чрезмерно усложненные процедуры закупок, включающие избыточные требования к формированию заявок и позволяющие уже недобросовестному заказчику влиять на их результат. Систему из более чем почти дюжины открытых конкурентных способов определения поставщика в финансовом ведомстве считают «громоздкой»: «К настоящему времени отдельные способы утратили существенные различительные признаки, стали дублировать отдельные элементы иных способов. Количество нормативных предписаний, предъявляемых к таким способам, отсутствие баланса между общей и специальной частями Федерального закона о контрактной системе в этой части влекут противоречивую правоприменительную практику», – отмечается в Концепции.
Но основные конфликты разгораются при заключении контракта с единственным поставщиком без проведения каких-либо конкурентных процедур. Действующий федеральный закон предусматривает заказчику аж 57 оснований отказаться от объявления торгов и самому выбрать получателя бюджетных средств. В 2017 году так было потрачено 3,5 трлн рублей, или 56 процентов от общего объема закупок. В частности, региональные власти вправе отдавать выгодные заказы подведомственным им государственным и унитарным предприятиям, которые нередко параллельно финансируются из того же бюджета и работают на открытом рынке.
Федеральная антимонопольная служба (ФАС) много лет пытается противодействовать таким злоупотреблениям. Так, уже внесенный в Госдуму законопроект предусматривает прекращение деятельности государственных и муниципальных предприятий на конкурентных рынках – в ближайшие два года их придется акционировать или ликвидировать (АПИ писало об этом – Госпредприятия выгоняют с рынка). Также подготовлены проекты регламентов принятия указов и распоряжений Президента России и Правительства России, допускающих в исключительном порядке размещать заказ у единственного поставщика. Подавать такое ходатайство от региональных властей должны лично губернаторы или исполняющих их обязанности. Прошение должно содержать экономическое и технологическое обоснование нецелесообразности проведения торгов (с приложением расчета экономического эффекта предлагаемого решения) и данные о самом «избранном» контрагенте.
По данным Единой информационной системы в сфере закупок, в 2018 году было заключено более 2,1 млн государственных и муниципальных контрактов. Почти половина закупок проводилась путем проведения электронного аукциона, 10 процентов – путем запроса котировок или предложений. 425 контрактов заключалось по итогам закрытых процедур, 37 процентов – отдали единственному поставщику.
ФАС за год рассмотрела более 80 тысяч жалоб по исполнению закона о контрактной системе, около 60 процентов из них были признаны обоснованными. В реестр недобросовестных поставщиков и подрядчиков включено более 6,7 тысячи хозяйствующих субъектов.
Михаил Евраев, заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы
Предлагается ввести простой принцип: на крупные контракты должны приходить компании, уже имеющие опыт выполнения определенных работ. Поэтому мы считаем целесообразным ввести предквалификационный отбор участников в отношении всех видов закупок во всех отраслях с начальной (максимальной) ценой контракта свыше определенной суммы, которая может устанавливаться Правительством России. Это позволит поднять качество закупок. В то же время на закупки стоимостью ниже установленного Россией размера смогут приходить компании без специального подтверждения опыта. Это необходимо, чтобы круг участников рынка не был закрытым.
Вопрос защиты от «профессиональных жалобщиков» часто поднимается при обсуждении вопросов госзаказа. В частности, в отдельных случаях это может приводить к затягиванию сроков заключения контракта. В определенной степени защитить заказчика от «профессиональных жалобщиков» поможет введение платы, если жалоба была признана необоснованной.
Дмитрий Доброштан, председатель правления Общероссийской общественной организации «Гражданский контроль государственных закупок»
По нашему мнению, предквалификация затруднит участие в закупках «новичков». В ряде случаев он может привести к коррупционным проявлениям со стороны заказчика, так как фактически присутствует предварительный отбор поставщиков. На практике мы видим, что заказчики, как правило, допускают «своих» поставщиков, отстраняя по формальным признакам «чужих». В результате контракт заключается по завышенной цене.
Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.
Также убеждены, что ограничение права на обжалование решений о госзакупках всеми участниками рынка, в том числе конкурентами, может привести к большему сговору на торгах со стороны участников рынка.
Общественный контроль необходим, так как он независим. На практике участники закупок обращаются к нам, поскольку сами намерены работать с заказчиком и поэтому не хотят подавать на него жалобу.