06.05.2019
Действующее законодательство ограничивает права россиян, имеющих также гражданство другого государства. Предполагается, что второй паспорт снижает «ценность связи со своим Отечеством», создает «параллельные политико-правовые связи» и делает таких граждан исполнителями «чужеродных наказов».
06.05.2019. АПИ — Право быть гражданином сразу нескольких стран гарантировано Конституцией России. В то же время она же предусматривает, что федеральный закон может ограничивать права и свободы таких лиц. В настоящее время так называемые «бипатриды» не вправе участвовать в выборах, входить в избирательные комиссии, владеть и управлять средствами массовой информации и так далее.
Закон РСФСР «О гражданстве», принятый еще в 1991 году (то есть до появления Российской Федерации как государства), предусматривал разрешительный порядок получения второго гражданства. Оно было возможно при наличии специального договора с соответствующей страной. Более того, приобретение российского гражданства иностранцем допускалось только при условии отказа от прежнего подданства.
Действующий с июля 2002 года новый федеральный закон гарантировал всем россиянам право получать иные гражданства. Их приобретение не влекло за собой прекращения российского. Однако в 2014 году в закон внесли поправки, обязывающие получившего второй паспорт или даже вид на жительство в другой стране в двухмесячный срок уведомлять об этом миграционное ведомство. Нарушение этих требований признали уголовным проступком.
По мнению авторов такой поправки, лицо с двойным гражданством имеет соответственно политико-правовую связь сразу с двумя странами, а потому «ценность связи с Отечеством объективно снижается». «Волеизъявление такого лица может обусловливаться не только требованиями конституционного правопорядка России и интересами ее народа, но и требованиями, вытекающими из принадлежности к иностранному государству», – констатировали парламентарии. Правительство России в целом поддержало такие меры, но сочло введение уголовной ответственности чрезмерной мерой.
Международные договора могут предусматривать особые права лиц с двойным гражданством. Однако за всю историю Россия подписала такие соглашения только с Туркменистаном и Таджикистаном. Они сохраняли обладателям двух паспортов все права, свободы и покровительство соответственно двух стран. Правда, через десять лет после заключения наша страна и Туркменистан расторгли такой контракт – согласно официальному сообщению МИД России, он прекратил действие 18 мая 2015 года.
Более того, как минимум с Чехией Советский Союз еще в 1981 году заключил договор об обратном – предотвращении возникновения двойного гражданства. Получение советского чехами и наоборот допускалось только после предъявления свидетельства о прекращении прежнего подданства. Такое соглашение юридически действовало до 2006 года.
Основные ограничения прав бипатридов касаются их политической активности. Наличие второго гражданства лишает россиян права избираться и входить в состав избирательных комиссий. Кроме того, они не могут учреждать и возглавлять средства массовой информации или владеть в них более чем 20 процентами.
Дополнительные требования предъявляются к государственным служащим. Так, бипатридов запрещено принимать на гражданскую службу, а уже работающий чиновник обязан в день получения иного подданства уведомить работодателя и немедленно уволиться. Аналогичные требования предъявлялись к работникам органов внутренних дел и прокуратуры.
Все введенные для обладателей вторых паспортов ограничения не признавались нарушением основного закона нашей страны. Одно из первых таких решений Конституционный суд России принял по жалобе журналиста Владимира Кара-Мурзы, наличие у которого британского подданства лишило его возможности баллотироваться в депутаты Московской областной думы. Тогда как Конституция России гарантирует право быть избранными всем, кроме находящихся в заключении по приговору суда и признанных недееспособными. Однако, как и парламентарии, служители Фемиды по существу презюмировали, что наличие гражданства другого государства снижает для депутата «ценность связи со своим Отечеством» и делает его подчиненным не только воле российских избирателей, но и «народа иностранного государства», что не согласуется с конституционными принципами независимости депутатского мандата и государственного суверенитета. Критически такой подход оценил только судья Анатолий Кононов.
По тем же причинам Владимир Кара-Мурза был снят с выборов в депутаты Ярославской областной Думы. Все инстанции подтвердили решение об отсутствии у обладателей двойного гражданства пассивного избирательного права.
Аналогично рассматриваются и другие связанные с бипатридами вопросы. Так, в ходе формирования нового состава участковых избирательных комиссий в Санкт-Петербурге из них были исключены десятки членов, имеющих второй паспорт. Среди них оказалась и Антонина Иваний, получившая литовское подданство как потомок репрессированных литовцев. Санкт-Петербургский городской суд признал решение об освобождении бипатрида от обязанностей члена законным и обоснованным.
К аналогичному выводу служители Фемиды пришли и в деле москвича Андрея Малицкого, также исключенного из территориальной избирательной комиссии из-за наличия польского подданства. Московский городской суд отклонил его иск, нарушений прав двойного гражданина не усмотрели ни Верховный, ни Конституционный суды России.
Равно как служители конституционной Фемиды признали обоснованным ограничение прав имеющих иное гражданство россиян на учреждение и управление средствами массовой информации, в том числе муниципальных и корпоративных изданий. Жалобу в высшую инстанцию подал совладелец ЗАО «Русское радио – Евразия» Евгений Финкельштейн, являющийся подданным России и Нидерландов. Конституционный суд России презюмировал, что иностранное влияние «может угрожать информационной безопасности государства и наносить вред правам и свободам российских граждан»: «Учитывая особую роль, которую в современном демократическом государстве средства массовой информации играют в формировании общественного мнения, в том числе участвуя в информационном обеспечении выборов, не может быть полностью исключено распространение ограничений и на граждан России, имеющих гражданство другого государства», – отмечается в постановлении высшей инстанции.
По мнению сторонников ограничения прав бипатридов, с точки зрения международного права гражданство как устойчивая правовая связь лица с определенным государством является его внутренним делом. В частности, еще в 2014 году в Комитете Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству заявили, что согласно протоколу к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод «вопросы гражданства регулируются исключительно нормами национального права, и государство правомочно определять те или иные аспекты той правовой связи, которая существует между ним и его гражданами». Хотя в указанной парламентариями норме подобные положения отсутствуют.
Тогда как подписанная Россией Европейская конвенция о гражданстве прямо предписывает, что «граждане государства-участника, имеющие другое гражданство, обладают на территории этого государства-участника, в котором они проживают, теми же правами и несут те же обязанности, что и другие граждане этого государства-участника». Правда, такие гарантии касаются только подданных соответственно России и других стран Совета Европы (в том числе Великобритании, Нидерландов и Польши, но исключая, в частности, Израиль, США и многие другие).
Страсбургские служители Фемиды неоднозначно оценивают права бипатридов. Так, рассматривая вопрос о правомерности установленного в Молдавии запрета на участие в выборах обладателей чужих паспортов, они подтвердили наличие так называемого «европейского консенсуса» – в большинстве стран Совета Европы наличие более чем одного гражданства не является основанием для отстранения от обязанностей члена парламента. Вместе с тем в решении подчеркивается, что «несмотря на такой консенсус, более ограничительный подход может быть оправданным при наличии исторических или политических соображений, делающих ограничительную практику необходимой». «Государство-ответчик не представило объяснений относительно того, почему озабоченность относительно лояльности лиц с двойным гражданством возникла лишь недавно», – отмечается в решении Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ).
Аналогичные споры в отношении российского законодательства в Страсбурге пока не рассматривались. Однако в ряде решений ЕСПЧ признал наличие у обвиняемого второго паспорта существенным фактором при оценке риска возможности его скрыться и, соответственно, избрании меры пресечения. «Тем не менее опасность побега обвиняемого не следует из того, что он может пересечь границу: требуется целый набор обстоятельств, таких как, в частности, отсутствие прочных связей со страной, позволяющее предположить, что последствия или трудности побега будут для него меньшим злом по сравнению с длительным лишением свободы», – констатировал Европейский суд.
За неисполнение обязанности по подаче уведомления о наличии у гражданина России гражданства (подданства) иностранного государства или получении вида на жительство в 2016-2018 годах было осуждено 34 человека, почти все – к штрафам.
Максим Тимофеев, правозащитник
Ситуация с правами бипатридов неоднозначная. Конечно, доводы про «параллельные политико-правовые связи» и снижение «ценности связи со своим Отечеством» абсурдны. Очень жаль, что Конституционный суд России поддерживает такие выводы и, более того, по существу вменяет обладателям двойного гражданства потенциальную измену. Вспоминается советский «штамп»: «Сегодня он играет джаз, а завтра Родину продаст».
С другой стороны, надо помнить, что во многих европейских странах – Германии, Испании, Норвегии и ряде других, двойное гражданство в принципе запрещено (за редким исключением). Хотя их вряд ли можно считать недемократическими или неправовыми. То есть возможность иметь сразу два и более подданства не является безусловным правом гражданина и может ограничиваться государством. Конституция России делегирует право вводить такие ограничения федеральному законодателю, поэтому формально Конституционный суд России прав.
Кроме того, большинство действующих в нашей стране ограничений для бипатридов касается в первую участия их в политической жизни (в качестве кандидата в депутаты, в составе избирательных комиссий и так далее) и государственной службы. Полагаю, что каждое государство вправе само определять порядок формирования органов власти. А вот запрет владеть и управлять масс-медиа, причем независимо от его весомости, тематики и так далее – опять же абсурден.
Анатолий Кононов, экс-судья Конституционного суда России
Вообще обычному, даже не юридическому, сознанию трудно представить, что граждан одной страны можно разделить на полноправных и второстепенных, что их можно лишить политических прав по причинам, которые даже самим государством не признаются как значимые, обязательные и тем более упречные.
Выделение особой категории граждан, лишенных права быть избранными в представительные органы, является очевидным, явным и бесспорным нарушением одного из основных принципов права – равенства и запрета дискриминации.
Самым поразительным и неожиданным с правовой точки зрения явилось то, что Конституционный суд России выдвинул и обосновал упрек к рассматриваемой категории граждан в оправдание лишения их пассивного избирательного права. Презюмируется, что наличие гражданства другого государства снижает для такого лица «ценность связи со своим Отечеством», и эти «параллельные политико-правовые» связи (так было в первоначальном проекте) сами по себе делают его якобы «подчиненным» чужой воле иностранного государства и заложником мифического императивного мандата, исполняющим чужеродные наказы.
Таким образом, по мнению Конституционного суда России, наличие у российского гражданина иного гражданства само по себе предполагает его неблагонадежность, нелояльность, презюмирует пренебрежение им своим отечеством и интересом своего народа, «объективно» делает его агентом иностранного влияния, представляющим угрозу суверенитету государства и даже конституционному строю, что должно оправдывать его гражданскую неполноценность, упречность правового статуса и ущербность политических прав в собственной стране. Было даже высказано сожаление, что законодательство, допускающее наличие другого гражданства (а значит, и норма Конституции России), слишком либерально (!) и не должно иметь место.
Воспоминания о подобных политико-правовых взглядах еще достаточно свежи, и нетрудно представить их источники и временные рамки. Однако даже в советские времена неприятие двойного гражданства было связано не столько с мотивом реализации прав и обязанностей, сколько со стремлением оградить советских граждан от зарубежного влияния и зарубежных связей.
Предположение об угрозе для государственного суверенитета самого наличия у гражданина России иного гражданства не имеет никаких объективных оснований и выражает лишь идеологические предпочтения советской эпохи.
Из Особого мнения к определению от 4 декабря 2007 года