04.06.2020
Юристы оспаривают легитимность введенных в регионах карантинных мер, ограничивающих права и свободы граждан. К правозащитникам присоединились даже депутаты Госдумы, обеспокоились действиями региональных властей и в Правительстве России. Но суды пока подтверждают формально неограниченные полномочия губернаторов.
04.06.2020. АПИ — В настоящее время пропускной режим и иные ограничения действуют в большинстве субъектов Федерации. Без разрешения нельзя свободно передвигаться по Москве, Московской, Владимирской, Вологодской, Липецкой, Рязанской, Тульской, Саратовской, Иркутской и Курганской областям, Краснодарскому, Красноярскому и Забайкальскому краям, территории Адыгеи, Калмыкии, Карелии, Коми и Чувашии. «Комендантский час» объявлен в Чечне, в ряде регионов всем прибывшим даже из соседних городов предписывается две недели находиться в изоляции.
В начале апреля законодатели расширили полномочия региональных и местных властей в условиях введения режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. Им, в частности, разрешили ограничивать доступ людей и транспортных средств на опасную территорию, а при возникновении угрозы безопасности жизнедеятельности работников или посетителей организаций – приостанавливать их деятельность. Иные меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не должны ограничивать права и свободы человека и гражданина.
В Комитете Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления убеждены, что принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций вправе только главы муниципальных администраций: «Они носят сугубо правоприменительный характер и не должны содержать новых правовых норм и ограничивать права граждан. В такой ситуации каких-либо противоречий в рассматриваемом правовом регулировании не усматривается», – отмечается в опубликованном 29 мая официальном заключении Комитета.
С другой стороны, тот же федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» делегирует Правительству России право устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения, а властям субъектов Федерации – вводить дополнительные требования. Подписанное премьер-министром Михаилом Мишустиным постановление предписывает гражданам «выполнять законные требования (указания)» всех уполномоченных должностных лиц, а также запрещает осуществлять действия, создающие угрозу безопасности для себя самого или иных граждан.
Такие пространные формулировки позволяют властям практически любого уровня вводить любые меры, в том числе ограничивающие свободу передвижения и иные конституционные права граждан. Более того, Верховный суд России уже по существу подтвердил право руководителей субъектов Федерации принимать соответствующие решения: «Граждане обязаны ... выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации», – отмечается в постановлении высшей инстанции.
В свою очередь 3 июня вопрос о соразмерности введенных в столице и других регионах ограничений поднимался на заседании президиума Координационного совета при Правительстве России. По его итогам премьер-министр Михаил Мишустин предписал чиновникам совместно с «экспертным юридическим сообществом проанализировать практику применения нормативных правовых актов (в том числе указов мэра Москвы), принятых в целях борьбы с распространением новой коронавирусной инфекции, обратив особое внимание на положения, в наибольшей степени затрагивающие права и интересы граждан. Обеспечить информационное сопровождение данной работы», – отмечается в поручении. О результатах юридического исследования министры здравоохранения и юстиции, а также руководитель Роспотребнадзора, должны отчитаться до 8 июня.
Сами губернаторы, вводя пропускной режим, запрещая гражданам гулять и обязывая носить маски, апеллируют к Указу, подписанному Президентом России Владимиром Путиным 2 апреля. В нем прямо предусматривается право регионов «устанавливать особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств». Сам же глава государства объясняет полномочия вводить такие ограничения конституционным статусом гаранта прав граждан.
Однако основной закон страны делегирует Президенту России право объявлять чрезвычайное положение, в том числе в случае возникновения эпидемий и другие опасностей. Указ главы государства должен утверждаться Советом Федерации. Только в этом случае на всей территории страны или в отдельных регионах может вводиться карантин, устанавливаться ограничения на свободу передвижения или особый режим въезда, запрет проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий, пикетирования и иных массовых мероприятий, ограничиваться движение транспортных средств, проводиться их досмотр и так далее. Но Владимир Путин до сих пор правом объявить чрезвычайное положение не воспользовался.
В ряде регионов уже пытались оспорить установленные ограничения. Так, в Москве группа правозащитников просила признать незаконным введение цифровых пропусков, нарушающих гарантированную Конституцией России свободу передвижения, неприкосновенность частной жизни и другие права.
В свою очередь, Московский городской суд пришел к выводу, что право граждан на свободу передвижения не является абсолютным. Оно, в частности, может быть ограничено «на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности». Более того, протоколы к Европейской конвенции также предусматривают возможность ограничения свободы передвижения «в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц». «Таким образом, положения оспариваемого указа Мэра Москвы затрагивают права граждан на свободу передвижения в пределах территории города Москвы, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, и соответствуют действующему федеральному и региональному законодательству», – заключила судья Наталья Севастьянова, отклоняя требования правозащитников. Истцы уже обжаловали решение в апелляционном суде.
Аналогичные решения приняты и в других субъектах Федерации. «Установленные оспариваемыми положениями ограничения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства носят временный характер, вызванный особыми условиями, обусловленными опасностью распространения коронавирусной инфекции COVID-2019. Постановление Правительства Брянской области направлено на обеспечение реализации и защиту гарантированных Конституцией России прав неопределенного круга лиц, проживающих и (или) прибывших на территорию Брянской области, включая административных истцов Бочарова Я.В. и Жилинского В.А., на жизнь и здоровье как высших и наиболее значимых конституционных ценностей», – констатировали брянские служители Фемиды. Отклоняя иск Андрея Бочарникова, Астраханский областной суд пришел к выводу, что спорные меры «обусловлены сложившейся эпидемиологической обстановкой, направлены на предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, ограничение эпидемического распространения заболеваемости, вызванной новым подтипом коронавируса, и не противоречат федеральному закону». Такое же решение принял и Оренбургский областной суд. «Ограничения права на граждан на свободное передвижение введены не в связи с чрезвычайной ситуацией, а обусловлены необходимостью ее предупреждения, распространения коронавирусной инфекции (2019-nCoV), приняты в соответствии с федеральным законодательством в целях защиты здоровья, прав и законных интересов граждан, проживающих и пребывающих на территории Оренбургской области», – отмечается в решении суда. Для анализа понятия «природное явление» Иркутский областной суд использовал академический словарь по географии.
Иски правозащитников отклонил и Санкт-Петербургский городской суд. В Московской, Свердловской, Новосибирской, Владимирской, Нижегородской, Ивановской, Курской, Тюменской и Челябинской областях, Удмуртии, Краснодарском и Пермском краях дела по искам правозащитников еще не рассмотрены. Липецкие служители Фемиды отказались принимать иск Юрия Столповских, не подтвердившего наличие высшего юридического образования. Также активистам не удалось оспорить соответствующие нормативные акты, принятые в Ростовской области, Красноярском крае, Татарстане и Карелии. А Вологодский областной суд пришел к выводу, что вопрос легитимности постановления областного правительства должен рассматриваться Конституционным судом России. Апелляционная коллегия поддержала такое решение.
Спорным остается и введенный во многих регионах запрет на проведение массовых и публичных мероприятий. Под массовыми чиновники понимают все виды митингов, шествий, демонстраций и даже одиночные пикеты, хотя действующий федеральный закон не предусматривает возможность ограничения времени их организации и необходимость получения согласований. Все пытающиеся провести такое пикетирование в Москве и Санкт-Петербурге задерживаются как организаторы незаконных мероприятий, а не как нарушители карантинного режима. Более того, под «публичным мероприятием» в Администрации Санкт-Петербурга подразумевают любое собрание с участием даже двух человек. То есть формально большинству россиян нельзя ходить в гости (в том числе к родственникам или соседям) и даже разговаривать со знакомыми на улице.
Нежелание легально объявлять чрезвычайное положение объясняется и экономическими причинами – согласно федеральному конституционному закону, в этом случае за счет федеральной казны должны финансироваться все мероприятия по устранению причин и последствий пандемии. Равно как пострадавшие от введенных карантинных ограничений компании также за счет бюджета вправе получить полное возмещение ущерба. Режим повышенной готовности и чрезвычайной ситуации позволяет властям отказаться от любого гарантированного финансирования, а все субсидии и пособия рассматривать как «благородную» помощь бизнесу и населению. В частности, губернатор Санкт-Петербурга Александр Беглов, предписав горожанам носить средства индивидуальной защиты (маски и перчатки), отказался закупать их за счет городского бюджета.
Эксперты также указывают на противоречивость многих требований, в первую очередь подписанных Главным государственным санитарным врачом России Анной Поповой так называемых методических рекомендаций. Только за последние три месяца было издано больше двух десятков таких документов, ни один из них не прошел регистрацию в Минюсте и не был официально опубликован. Но за их нарушение, в частности, суд оштрафовал столичный магазин зоотоваров «Диназаврик» (ООО «Петмаркет»). «Несмотря на рекомендательный характер требований руководителя Роспотребнадзора, невыполнение перечисленных правил и рекомендаций создает угрозу распространения коронавирусной инфекции COVID-19», – отмечается в решении суда.
По данным портала «Судебные решения РФ», за апрель-май к административной ответственности за нарушение санитарных правил и несоблюдение карантинных ограничений было привлечено 8,6 тысячи лиц, почти 4 тысячи протоколов возвращено, более тысячи человек признаны невиновными (производство прекращено).
Максим Тимофеев, правозащитник
Пандемия выявила очень опасную «мину», заложенную в российское законодательство: санитарным врачам делегируются неограниченные полномочия для предупреждения распространения инфекционных болезней. Под этим предлогом еще в марте прибывших из Китая стали без суда по существу насильно запирать в больницах. В апреле через поправки в федеральный закон о чрезвычайных ситуациях права принимать любые меры передали и субъектам Федерации.
Конечно, с распространением коронавируса надо бороться. Вопрос лишь в том, кто определяет сами меры и их соразмерность. Вспоминается старая шутка: топор – лучшее средство от головной боли. Понятно, что можно ввести тотальную изоляцию, запретить людям вообще общаться и так далее. И эти меры, разумеется, будут очень эффективными.
Таких ограничений, к счастью, не вводят. Руководители регионов вроде как пытаются найти баланс между свободами, экономической целесообразностью и необходимостью защитить тех же граждан от нового опасного заболевания. По моему мнению, многие меры, в том числе введение цифровых пропусков, этой «золотой середине» явно не соответствуют. Зачем было закрывать парки, причем якобы на просушку? В некоторых регионах под предлогом противопожарного режима запретили ходить в лес. Боятся, что гуляющий волка заразит? Еще абсурднее выглядят запрет на посещение кладбищ и требование носить на них маски. Никак находящимся под землей усопшим можно инфекцию передать?
По логике оценивать соразмерность мер должны суды, рассматривающие как иски активистов о признании соответствующих нормативных актов незаконными, так и рядовые дела об административных правонарушениях. Увы, этого не происходит. Суды общей юрисдикции в целом редко принимают решение исходя из духа закона, а по букве у чиновников действительно неограниченные полномочия. Как тут не вспомнить фильм «Кин-дза-дза» – подсаков [простых граждан] уже обязали носить намордники (маски) и радоваться, скоро заставят приветствовать эцилоппов [полицейских] двойным «ку» и приседать.
Елена Шахова, председатель правозащитной организации «Гражданский контроль»
С самого начала пандемии российские власти решили воспользоваться коронавирусом, чтобы окончательно ввергнуть страну в пучину беззакония. Права и свободы граждан, работа государственных органов, судебной системы, юридических лиц, медицинских учреждений регулируются нормативными актами, которые множатся как грибы после дождя. Конечно, ввести чрезвычайное положение было не с руки: на носу у нас голосование по поправкам в Конституцию России, а согласно закону на территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся. Кроме того, закон довольно четко прописывает все процедуры, ограничения и прочие меры, которые должны быть приняты в случае введения чрезвычайного положения. Гораздо проще действовать по ситуации, не будучи ограниченным требованиями закона, обосновывая любое действие экстраординарностью и срочностью. Именно это мы и наблюдаем сейчас.
В сегодняшней экстраординарной ситуации органы местного самоуправления играют исключительно подчиненную роль. Они полностью встроены в систему органов власти, хотя к ним и не относятся, обязаны исполнять распоряжения федеральных и региональных властей. Они даже не могут самостоятельно ограничивать права и свободы граждан, впрочем, с этим и без них отлично справляются.
Как следует из разъяснений Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, теперь привлекать к административной ответственности граждан за невыполнение правил поведения при введении режима повышенной опасности сможет практически любое должностное лицо, которому гласно или негласно даны такие функции.
Это неудивительно, ведь по последним исследованиям ученых, COVID-19 вызывает не только пневмонию у человека. В некоторых странах этот вирус также инфицирует и разрушает ослабленные государственные институты, гарантии защиты прав и свобод человека, ему наиболее подвержены государства, страдающие хроническими заболеваниями, со слабыми демократическими защитными механизмами.