Рейтинг@Mail.ru
home

01.10.2020

Конституционная инстанция

Реформа основного закона страны расширила права граждан на обращение в Конституционный суд России. Предложенный главой государства законопроект затруднит подачу жалоб, но модернизирует систему исполнения принятых высшей инстанцией постановлений.

01.10.2020. АПИ — До настоящего времени Конституционному суду России (КС) делегировались полномочия разрешать жалобы граждан в отношении законов, примененных при рассмотрении их дел в арбитраже или суде общей юрисдикции. При этом подать такую жалобу можно было сразу после решения первой инстанции.

Что наша жизнь – борьба

Законопроект, внесенный в Госдуму Президентом России, изменяет критерии допустимости жалобы. До обращения в КС гражданину или организации предстоит «исчерпать все другие внутригосударственные средства судебной защиты прав». То есть от заявителя требуется подать апелляционную, первую кассационную, а также вторую кассационную или надзорную жалобы, а также дождаться отрицательных решений по ним. С момента принятия последнего такого решения начинает исчисляться годовой срок на обращение к служителям конституционной Фемиды. 

Аналогичный порядок применяет Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ). Причем отправить петицию в Страсбург в настоящее время можно в течение максимум шести месяцев после «исчерпания». 

С другой стороны, желающему обратиться в КС предлагается разрешить не проходить все инстанции, если сложившаяся практика Верховного суда России по соответствующей категории дел свидетельствует об однозначном применении спорного закона или иного обжалуемого правового акта. Также доказательством исчерпания средств защиты является официальное толкование оспариваемого нормативного акта в виде разъяснений – обзора или постановления Президиума или Пленума Верховного суда России. Решение вопроса о явном «неисчерпании» делегируется секретариату КС.

Подзаконные противоречия

Одобренные на июльском референдуме изменения в Конституции России закрепляют и право граждан обжаловать конституционность не только федеральных законов, но и нормативных актов главы государства, Правительства России, уставов и некоторых законов субъектов Федерации. Согласно действующему процессуальному законодательству такие указы, постановления и иные документы оцениваются Верховным судом России.

До сих пор практика разделения компетенции между двумя высшими инстанциями оставалась противоречивой. Еще в 2002 году сам КС взял на себя право рассматривать вопросы о конституционности постановлений Правительства России, принятых во исполнение федеральных законов. Таким образом он по существу отменил решения Верховного суда России о недействительности установленных в нарушение налогового законодательства ставок патентных пошлин и платы за загрязнение окружающей среды.

За последние почти две десятилетия КС рассмотрел всего четыре дела о соответствии Конституции России постановлений Правительства России, еще в семи случаях эти правовые акты оспаривались одновременно с федеральными законами. По логике самих служителей конституционной Фемиды, они должны разрешать такие споры, если обжалованный нормативный акт принят по вопросу, который не урегулирован федеральным законом. Ведь иные суды в таких ситуациях бессильны, так как не могут проверять соответствие постановления имеющим высшую юридическую силу нормам ввиду отсутствия таковых.

При этом нередко желающие отстоять свои права граждане оказывались «меж двух огней». КС отказывал в принятии жалобы как не отвечающей принципам допустимости. Тогда как Верховный суд России отказывался рассматривать дело, считая его подведомственным служителям конституционной Фемиды. Такое решение, в частности, было принято по заявлению правозащитников о признании незаконными правил предоставления операторами связи доступа полиции и спецслужб к базам данных абонентов и информации о совершенных разговорах: «В данном случае возникает вопрос не просто о законности нормативного акта Правительства России, а по существу о его конституционности, судебная проверка данного акта может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства», – отмечается в определении высшей инстанции.

Друзья познаются в суде

Впервые в федеральном конституционном законе планируется закрепить статус правозащитных организаций, омбудсменов и «друзей суда». Так, общероссийские организации, в том числе отраслевые ассоциации, союзы, гильдии и иные объединения, получат возможность в установленных случаях подавать жалобы в защиту граждан и юридических лиц. Также отстаивать права неопределенного круга потерпевших от неконституционных нормативных актов смогут Уполномоченный по правам человека в России, региональные омбудсмены и уполномоченные в отдельных сферах (по правам ребенка, предпринимателей и иные). А представлявшим интересы заявителей правозащитным, благотворительным и иным общественным организациям из федеральной казны планируется возмещать расходы на оплату услуг адвокатов (в разумных пределах) и на проезд в Санкт-Петербург для участия в заседаниях КС.

Президентский законопроект делегирует судье-докладчику право вызвать в заседание эксперта, обладающего специальными познаниями по «непосредственно не относящимся к сфере российского права» вопросам. По существу под такими экспертами понимаются так называемые «друзья суда» (amicus curiae – лат.). На практике КС уже много лет запрашивает такие мнения, предоставляя представителю выбранной организации право выступить в заседании. Действующий регламент КС также делегирует научным организациям и ученым-правоведам право представить «инициативное научное заключение» по рассматриваемому делу. Оно должно отвечать «требованиям объективности и содержать правовую позицию, свободную от политических пристрастий». Заключение «друзей суда» по решению судьи-докладчика приобщается к материалам дела и направляется сторонам (АПИ подробно писало об этой практике – Конституционный суд собирает «друзей»).

Пиррова победа

Также впервые регламентируется порядок пересмотра судебных решений, ставших поводом для рассмотрения дела в КС. Признание нормы закона или иного нормативного акта неконституционной или выявление ее «конституционно-правового смысла» автоматически приостанавливает исполнение решения суда общей юрисдикции или арбитража. После этого сам спор должен быть вновь рассмотрен судом соответствующей инстанции, в большинстве случаев – кассационной.

Вместе с тем устанавливается и ряд ограничений. Например, разрешается оставить в силу принятое на основе неконституционных норм решение против гражданина или компании, которые злоупотребляли своим правом. Не исключено, что такой субъективный критерий позволит, например, лишить квартиры жильцов, уклоняющихся от выезда по спорному с их точки зрения судебному акту. По истечению года со дня исполнения могут не пересматриваться постановления о привлечении к административной ответственности, если такое постановление не продолжает порождать для правонарушителя негативных последствий.

В то же время создаются «компенсаторные механизмы». В случае, когда пересмотр решения не может привести к восстановлению прав заявителя (например, необоснованно осужденный уже отбыл наказание), КС вправе указать на обязанность государства выплатить заявителю или другому потерпевшему денежное или иное возмещение. Определение его формы и размера делегируется суду первой инстанции.

Особая роль отводится Верховному суду России: в течение двух месяцев со дня официального опубликования постановления КС он обязан представить соответствующее разъяснение «в целях обеспечения единообразного применения законодательства». Такие обзоры снимут с самих служителей конституционной Фемиды обязанность объяснять смысл вынесенных ими решений. Ведь зачастую правоприменители, в первую очередь государственные органы и даже некоторые суды, исходят из формального понимания исключительно резолютивной части постановления КС, уклоняясь от исполнения изложенных в мотивировочной части логических выводов. Так, в ноябре минувшего года высшая инстанция признала неконституционным закон Республики Коми, запрещающий проведение массовых мероприятий в радиусе 50 метров от зданий органов власти, государственных и муниципальных учреждений. И хотя КС прямо предписал всем субъектам Федерации исключить аналогичные ограничения из своих правовых актов, в большинстве регионов сохранили запрет на организацию митингов, демонстраций и иных акций вблизи магазинов, больниц, образовательных учреждений, религиозных организаций и так далее. Это вынудило КС по существу второй раз рассматривать идентичное дело (АПИ писало о них – Неограниченные митинги, Региональным чиновникам напомнили о незаконности ограничивать свободу собраний).

Страсбургский иммунитет

Поправки, внесенные в основной закон на состоявшемся в июле референдуме, делегируют КС право разрешать вопрос о невозможности исполнения решений межгосударственных органов, иностранных или международных судов, в том числе третейских, «налагающих обязанности на Российскую Федерацию» и противоречащих основам ее публичного правопорядка. Соответствующий запрос могут направить глава государства, Правительство России и Верховный суд России. Участникам состоявшегося за границей процесса гарантируется право участвовать в разбирательстве дела в КС.

До сих пор высшая инстанция оценивала только решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, то есть ЕСПЧ. При том, что эти полномочия непосредственно в Конституции России отсутствовали. До сих пор было рассмотрено всего два таких дела: КС признал неисполнимыми постановления страсбургских служителей Фемиды о праве заключенных участвовать в голосовании и о выплате акционерам ликвидированной компании «ЮКОС» возмещения в размере почти 2,2 млрд евро (АПИ писало об этих делах и проблеме в целом – За решеткой не голосуют, Правовой евростандарт, Дело «ЮКОСа»: Finita la comedia).

Новые полномочия рассчитаны, скорее всего, на предупреждение возможности предъявления требований также акционерами «ЮКОСа», решение в пользу которых уже на 50 млрд долларов приняла расположенная в Гааге Постоянная палата третейского суда. В настоящее время оно оспаривается в голландских судебных инстанциях.

Тогда как право государства отказаться от исполнения решения иностранного арбитража, в том числе ввиду его противоречия «публичному порядку», закреплено в Нью-Йоркской конвенции, регламентирующей процедуру рассмотрения экономических споров третейскими судами разных стран. Причем согласно действующему процессуальному закону разрешать вопрос о невозможности исполнения должен арбитраж первой инстанции, рассматривающий вопрос о выдаче исполнительно листа. Таким образом, внесенные поправки могут привести к конфликту полномочий – теперь не ясно, в каких случаях оценивать решение иностранного третейского суда будет КС, а когда – обычный арбитражный суд в любом из регионов.

Справка

Ежегодно в Конституционный суд России поступает 14-15 тысяч обращений. Большая часть из них отклоняется из-за несоблюдения процессуальных требований. В 2019 году было принято 41 постановление по существу и 3,6 тысячи определений об отказе в принятии жалобы.

За 2015-2019 годы Верховный суд России рассмотрел 246 административных исков о признании недействительными постановлений Правительства России, 15 из них (6 процентов) были удовлетворены.

Мнения

 

Илья Шаблинский, профессор ВШЭ, эксперт Московской Хельсинкской группы

Из всех возможных нововведений однозначно позитивно могу оценить возможность получения компенсации, если пересмотр дела не приведет к восстановлению прав. Что-то подобное практикует, как известно, ЕСПЧ.

Также позитивно оцениваю возможность проверять по жалобам граждан нормы президентских указов и постановлений правительства, которые были применены к этим гражданам. Сейчас частные лица вправе просить проверить на конституционность только федеральные и региональные законы.

Согласно последним поправкам к Конституции России, правом требовать от КС проверять законопроекты наделен глава государства. Но вряд ли эта новелла порадовала сам Суд. С точки зрения разделения властей это плохая новость. Норма еще более ослабляет парламент по отношению к Президенту России и, возможно, ослабляет сам КС.

Максим Тимофеев, правозащитник

Большинство поправок можно только приветствовать. Очень важно, что у граждан появится возможность обжаловать конституционность постановлений Правительства России. Практика Верховного суда России свидетельствует о формальном подходе к рассмотрению таких административных дел, тогда как КС оценивает не только отсутствие прямых противоречий с законом, но и определенность и справедливость спорных норм, соразмерность устанавливаемых требований и так далее.

Условия исчерпания всех внутригосударственных средств защиты заимствованы из Европейской конвенции и вряд ли существенно затруднят подачу жалоб. Логика КС понятна – ошибку первой инстанции может исправить апелляция или кассация, а следовательно, проблема будет устранена. Хотя и сейчас граждане обращаются в КС, чаще всего пройдя кассационную инстанцию и получив отказ в надзорной.

Также приятно, что в федеральном конституционном суде упоминаются правозащитные организации. Жаль только, что авторы поправок не решились закрепить и статус «друзей суда», которые остаются в роли экспертов.

Малоприятные и явно политические поправки – право КС отказывать в исполнении решений любых иностранных и международных судов. Но они связаны с уже внесенными изменениями в Конституцию России. Причем смысла в них нет, так как и сейчас арбитраж или суд общей юрисдикции вправе отказать в исполнении иностранного решения в России при выявлении пресловутого противоречия основам публичного правопорядка. Но надо понимать, что даже КС не сможет ограничить исполнение таких решений в любой другой стране. В этой ситуации постановление российской высшей инстанции останется политическим заявлением, а, скажем, те же акционеры «ЮКОСа» будут беспрепятственно арестовывать российские государственные активы во всем мире. Примерно так же, как и печально знаменитая фирма NOGA.