24.12.2020
Примерно каждый седьмой россиянин участвует в самообложении – платит муниципальные квазиналоги, решения о которых принимаются самими гражданами на референдумах и сходах. Сейчас такая система распространена на селе, но со следующего года применять ее смогут жители даже городов-миллионников.
24.12.2020. АПИ — Платежи в порядке самообложения устанавливаются равными для всех жителей муниципального образования, льготы могут предоставляться не более 30 процентам населения. «Применение самообложения позволяет достаточно эффективно решать отдельные вопросы местного значения, наиболее актуальные для конкретных муниципальных образований, в основном связанные с развитием и обустройством территории», – убеждены в Министерстве финансов РФ.
Самообложение – система прямого управления местным бюджетом. По общему правилу такие платежи являются разовыми и направляются на конкретные, определенные самим населением цели. Например, на состоявшемся в начале ноября сходе татарского села Вахитово, население которого по последней переписи составило 811 человек, было принято решение об уплате всеми совершеннолетними сельчанами по 500 рублей на ремонт дороги с щебеночным покрытием, грейдирование и очистку ее от снега, а также приобретение и установку ламп. От «налога» освободили инвалидов I и II группы, ветеранов Великой Отечественной войны, многодетные семьи, студентов и призванных на срочную службу молодых людей. Аналогичное решение – «скинуться» по тысячи рублей на ремонт дороги, приняли в соседнем селе Юкачи с населением в 229 человек. Новозыковский сельсовет в Алтайском крае ввел сбор по 250 рублей в год на благоустройство кладбищ, скашивание сорной и карантинной растительности, чистку и ликвидацию несанкционированных свалок, проведение культурно-массовых и спортивных мероприятий. Для учащихся и студентов ставку ежегодного сбора снизили до 100 рублей.
Практика введения таких квазиналогов наблюдалась даже в Подмосковье. Правда, местные власти чаще всего уклонялись от проведения референдумов и даже сходов, а принимали решение самостоятельно – «учитывая мнение населения». Например, Совет депутатов села Рахмановское Павлово-Посадского района Московской области еще в 2014 году обязал всех постоянных жителей заплатить по 30 рублей в год с одного хозяйства, сезонно-проживающих (не зарегистрированных дачников) – по 50 рублей.
Федеральным законом определены общие принципы организации сходов: кворум должен составлять более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта или поселения. Допускается и поэтапное проведение таких собраний в течение месяца. Решение схода считается принятым, если за него проголосовало более половины участников. После принятия оно подлежит официальному опубликованию (обнародованию). Все иные вопросы проведения сходов регулируются уставом муниципального образования и иными местными нормативными актами.
В то же время самообложение не является налогом, система администрирования и принудительного взыскания отсутствует. Поэтому чаще всего не согласные с введением платежей могут их просто игнорировать.
В редких случаях принципиальные муниципалы предъявляют уклоняющимся от самообложения судебные иски. Так, исполнительный комитет Багаевского сельского поселения Республики Татарстан уличил жителя села Александрова в неисполнении решения местного референдума и потребовал взыскания 500 рублей. Отрицая обязанность платить, ответчик утверждал, что сбор не является налогом, носит добровольный характер, а за отказ он не может привлекаться к ответственности. Кроме того, средства собирались на благоустройство территории, ремонт дорог и водопроводных сетей, тогда как гражданин по своей инициативе и за свой счет проложил металлическую трубу для отвода с улицы сточных вод. Но служители Фемиды отклонили эти доводы: «Административный ответчик беспричинно не исполняет свою обязанность по уплате обязательного платежа, установленного жителями Багаевского сельского поселения Кайбицкого муниципального района Республики Татарстан в соответствии с требованиями закона», – заключил районный суд, взыскивая недоимку в 500 рублей и 400 рублей государственной пошлины. Аналогичное решение было принято в отношении жителя того же села Биктагирова. Апелляционная коллегия признала их законными и обоснованными.
Отказалась платить 200-рублевый сбор и жительница поселка Кукмор Республики Татарстан Накия Шарипова, являющаяся инвалидом I группы. Но мировой и районный суды взыскали средства самообложения. Рассмотрев жалобу должника, Конституционный суд России признал установленное федеральным законом регулирование легитимным – как и предназначение средств самообложения граждан, оно направлено для решения конкретных вопросов местного значения и призвано разграничить данный вид доходов местных бюджетов с местными налогами.
В то же время эксперты напоминают, что действующее процессуальное законодательство ограничивает срок давности – административное исковое заявление должно быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда истцу (муниципальной администрации) стало известно о нарушении. В отношении дел о взыскании средств самообложения такой датой следует считать последний день срока уплаты сбора, а если он конкретно не определен – 31 декабря. Так, иски о взыскании не уплаченных в 2019 году квазиналогов местные власти могли предъявить максимум 1 апреля.
Немало споров связано с оспариванием законности введения самих квазиналогов. Например, прокурор Мишкинского района Курганской области предъявил иски о признании недействующими решений сразу семи сельсоветов. В частности, на проведенном в Первомайске местном референдуме жители одобрили ежегодную уплати всеми совершеннолетними по 100 рублей на организацию водоснабжения и водоотведения, завоз топлива, ремонт дороги и организацию освещения улиц, сбор и вывоза бытовых отходов и мусора, а также предоставление ритуальных услуг и содержание мест захоронения. По мнению прокуратуры, регулярные платежи не соответствовали понятию разового, а потому введенное самообложение имеет признаки налога: «Неопределенность юридического содержания рассматриваемого муниципального правового акта дает правоприменителю возможность произвольного его толкования, что является нарушением провозглашенного Конституцией России равенства всех перед законом и судом и основанием для признания правового акта незаконным», – констатировали в надзорном органе.
Служители Фемиды сочли требования прокуратуры обоснованными: «Принятым на референдуме решением платежам по самообложению граждан придан регулярный и обязательный характер. Кроме того, платежи в порядке самообложения установлены не для решения какой-то конкретной цели, а для обеспечения деятельности муниципального образования для решения вопросов местного значения в общем», – заключил суд, признавая введение платежей незаконным. Отклоняя доводы сельсовета о верховенстве выраженных на референдуме волеизъявлений граждан, апелляционная коллегия указала, что спорным решением «установлены платежи, которые носят признаки местного налога, не предусмотренного налоговым законодательством».
Схожее дело было рассмотрено в Калужской области: на референдуме жители села Кудрявец одобрили бессрочный ежегодный платеж в размере 100 рублей, который возлагался на всех совершеннолетних сельчан: «Вопрос о ежегодном обязательном платеже не связан с введением разовой уплаты денежных средств для решения конкретных вопросов местного значения на территории сельского поселения», – отмечается в решении.
По мнению Конституционного суда России, в который обратился глава Первомайского сельсовета Сергей Лунтов, федеральный закон предусматривает один из способов осуществления населением местного самоуправления непосредственно, предоставляя ему дополнительные возможности для решения конкретных вопросов местного значения. При этом от оценки соответствия параметров введенного на территории конкретного муниципального образования платежа основному закону и дифференциации самообложения с налогами высшая инстанция уклонилась.
Лидером по применению самообложения остается Татарстан – в минувшем году жители 856 населенных пунктов этой республики собрали почти 86 процентов от общего такого дохода местных бюджетов всех субъектов Федерации (246,6 из 287,5 млн рублей). Также в Татарстане действует специальная программа субсидирования – из регионального бюджета муниципалам на каждый собранный населением рубль переводится четыре. Межбюджетные трансферы на решение соответствующих вопросов местного значения в уходящем году достигли миллиарда рублей.
Кроме того, республиканский закон предусматривает административную ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов – штраф на граждан в размере 2,5 тысячи рублей. В территориальном управлении Министерства юстиции РФ подтверждают, что такие санкции могут применяться в том числе к уклоняющимся от уплаты средств самообложения. Вместе с тем в Совете муниципальных образований Республики Татарстан напоминают, что помимо опубликования и обнародования решения референдума или схода обязательным условием извещения гражданина об уплате разового платежа является вручение бланка под роспись либо направления посредством почтовой связи (заказного письма).
Также в юридическом ведомстве полагают, что средства самообложения не могут использоваться, в частности, для газификации церквей и мечетей. Действующий федеральный закон допускает оказание государством финансовой, материальной и иной помощи религиозным организациям в реставрации, содержании и охране зданий и объектов, являющихся памятниками истории и культуры: «Но оказание такой помощи не предполагает сбор средств с населения в порядке самообложения. Если граждане поселения хотят принять участие в газификации культового сооружения, то они могут это сделать путем внесения пожертвования», – отмечается в заключении Минюста.
Действующий федеральный закон допускает проведение схода для введения самообложения только на территории всего населенного пункта. Это ограничение затрудняет применение такого механизма в городах – в настоящее время 99,4 процента средств самообложения приходится на поселения, преимущественно сельские. «В бюджеты городских округов поступило 0,1 процента общего объема средств самообложения, еще 0,5 процента – муниципальных районов. Это связано со сложностью реализации такого механизма на «крупных» территориях, таких как муниципальный район или городской округ», – поясняют в Министерстве финансов РФ.
Вступающие в силу с 1 января 2021 года поправки предусматривают возможность введения квазиналога на части территории населенного пункта. Инициатором схода для решения этого вопроса может выступать группа не менее чем из десяти человек. Таким образом, участвовать в самообложение смогут жители крупных населенных пунктов, в том числе москвичи и петербуржцы.
По данным Министерства финансов РФ, в 2019 году самообложение применялось в 2,8 тысячи муниципальных образований 35 из 85 субъектов Федерации. Общий объем собранных таким образом средств превысил 287 млн рублей, рост за минувший год оценивается в 8 процентов. Но эти поступления составляют всего 0,006 процента доходов местных бюджетов.
Активнее всего такой инструмент пополнения бюджета применяется в Татарстане, Кировской области и Пермском крае, Самарской, Липецкой и Калужской областях, Алтайском крае, а также в Мордовии, Башкортостане и Удмуртии.
Олег Комаров, депутат Саратовской городской Думы, предприниматель
В целом система самообложения, видимо, имеет право на существование. Другое дело, что стоит подумать – а не напоминает ли нынешняя практика сборов в сельских муниципалитетах «с миру по нитке» двойное налогообложение? Граждане и так платят налог на доходы, их работодатели – социальные страховые взносы. Получается, что собранные налоги либо недостаточны для решения тех же проблем благоустройства сел и поселков, либо они расходуются неэффективно. А в случае необходимости проложить дорогу или поставить, например, новые фонари в селе, люди должны скидываться из своего кармана. По существу, чтобы прикрыть чью-то нерадивость, нерасторопность, если уж не говорить о хищениях.
Тем более странно выглядит система штрафования тех, кто уклонился от этого самообложения, не пришел на сход. Это же добровольное дело! Или уже нет? А если добровольно-принудительное, как любили раньше говорить, то это еще больше напоминает скрытые налоги, чего делать категорически нельзя. Либо добровольно, либо никак. Конечно, бюджетное софинансирование самообложения – это хорошо и правильно. Но, опять же, при условии добровольного взноса человека, а не из-под палки.
Сергей Буторин, депутат Государственного совета Удмуртской Республики
Уверен, что самообложение – правильная и нужная система. Она должна реализовываться во всех регионах, так как собранные средства направляются на развитие таких важных моментов, как модернизация инфраструктуры, зданий университетов, больниц и так далее.
Я поддерживаю эту систему, если она будет прозрачна. Иное влечет негативные последствия. Например – муниципалитеты на основе договора получает от застройщиков денежные средства на развитие инфраструктуры. Но практика показывает, что четких правил для всех не было, и это вводило дисбаланс в размере платежей для каждого плательщика. Из-за наличия разных подходов в налогообложении увеличилась и теневая схема поступления доходов. Это, в свою очередь, оказывает давление на бизнес сверх стандартной налоговой нагрузки. Итог – у бизнеса стагнация, теневая схема разветвляет представления о денежных поступлениях.
Денис Киселев, частнопрактикующий юрист, Калуга
Система самообложения граждан – практически единственный пример реального финансового самоуправления. Решение, сколько собирать и на что тратить, принимают сами граждане, без посредничества чиновников или депутатов. Скандалы о злоупотреблениях и нецелевом использовании бюджета исключаются.
Но есть и немало спорных вопросов. В частности, вообще не урегулированы процедурные вопросы – ведения учета, извещения плательщиков, взыскания недоимки, начисления пеней и многие другие. Иски о взыскании несчастной тысячи или даже нескольких сотен рублей создают несоразмерную нагрузку в первую очередь на мировых судей, финансирование деятельности которых большей частью осуществляется за счет бюджета субъекта Федерации. То есть чтобы муниципалитет получил, скажем, 500 рублей, область должна потратить несколько тысяч. Не говоря уж об административных расходах (на подготовку и подачу иска, участие представителя и прочих), а также затраты уже федеральной казны на работу судебных приставов по исполнению решения.
Также надо учитывать социальный аспект. Самообложение эффективно в селах или даже хуторах, где, условно говоря, все друг друга знают. Но даже в самых маленьких населенных пунктах может наблюдаться социальное расслоение, тогда как федеральный закон предусматривает установление единой ставки. Такая уравниловка повышает риск конфликтов. Например, почему студент на велосипеде или использующий малолитражку сельчанин должны платить за ремонт дороги наравне с фермером, грузовик которого причиняет сей дороге наибольший ущерб? Убежден, что в таких случаях надо устанавливать дифференцированные ставки, но закон такую возможность ограничивает.