26.04.2021
Полоса вдоль рек, озер, прудов и других водных объектов шириной до 20 метров является общедоступной. Но на практике такие ограничения приводят к изъятию земельных участков у добросовестных частных собственников. Противоречивые требования установлены и для пляжей.
26.04.2021. АПИ — Согласно Водному кодексу РФ, каждый гражданин вправе пользоваться береговой полосой водных объектов для передвижения и пребывания около них. В водоохранных зонах шириной минимум 50 метров запрещается почти любое строительство, иная хозяйственная деятельность и даже парковка автомобилей. А Земельный кодекс РФ не допускает приватизацию участков в пределах береговой полосы – они должны оставаться исключительно в государственной собственности.
Владельцы прибрежных участков в большинстве случаев не согласны с установленными ограничениями их вещных прав. Многие получили наделы задолго до принятых в 2006 году соответствующих норм Водного и Земельного кодексов РФ, которые по существу привели к национализации их собственности. Но Конституционный суд России отверг претензии о фактически обратном применении закона: гарантируя каждому право иметь землю в частной собственности, Конституция России одновременно допускает определение условий и порядка пользования землей. «Оспариваемые законоположения направлены на сохранение природы и окружающей среды, обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам с учетом их особого публичного предназначения, а также справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц», – констатировала высшая инстанция.
Нередко суды изымают у собственников расположенные вблизи берегов и надлежащим образом зарегистрированные участки, причем без какой-либо компенсации. Такое решение, в частности, приняли в отношении участка на берегу Клязьменского водохранилища, выделенного еще в 1992 году муниципальной администрацией. Легально купивший его Александр Пушнев построил в 20-метровой зоне от берега фундамент, спуск к берегу и причал, а также обнес участок полутораметровым бетонным забором. Районный суд признал такое строительство незаконным и обязал владельца устранить последствия нарушения – снести все постройки и ограду, но не усмотрел оснований для лишения права собственности. В свою очередь, апелляционная инстанция подтвердила право прокуратуры истребовать государственное имущество из чужого незаконного владения и предъявлять иск о возвращении его в федеральную собственность. Решение об изъятии земельного участка и прекращении на него права Александра Пушнева поддержал и кассационный суд. «Формирование и предоставление спорного участка органом местного самоуправления противоречит требованиям как ранее действовавшего, так и действующего законодательства, свидетельствует о выбытии имущества из владения собственника помимо его воли», – заключила кассационная коллегия.
Участок площадью 2,4 гектара в береговой полосе Волги был продан на организованном государственном органом аукционе, добросовестный приобретатель зарегистрировал на него права. Предъявляя иск о признании сделки ничтожной, прокуратура утверждала, что новый собственник произвел незаконное строительство гидротехнического сооружения (железобетонной подпорной стенки), уничтожил зеленые насаждения, снял плодородный слой почвы и даже самовольно провел дноуглубительные работы на «матушке-реке». «Таким образом, приватизация участка привела к нарушению прав граждан на благоприятную окружающую среду, на пользование Волгой, к повреждению озелененной территории специального назначения», – утверждал надзорный орган. Служители Фемиды полностью поддержали эти требования.
В то же время закон не запрещает формирование и приватизацию земельного участка в пределах водоохранной зоны, включая прибрежные защитные полосы. К такому выводу пришел, в частности, Алтайский краевой суд, подтверждая право Павла Струкова на выкуп надела около реки Обь. Возражая против такой сделки, чиновники утверждали, что испрашиваемый участок расположен в границах береговой полосы. Однако оказалось, что местоположение береговой линии одной из крупнейших в мире рек не определено, сведения о границах водного объекта в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН) не внесены. В отсутствие достоверных и подтвержденных сведений о расположении земельного участка кассационная инстанция признала его приватизацию законной.
Большинство споров связаны с попыткой владельцев прилегающих к берегам земель оградить свою территорию и ограничить свободный доступ к воде. Истцами против таких «захватчиков» чаще всего выступают местные органы власти или природоохранная прокуратура, почти все их иски удовлетворяются.
Так, Сергей Максимов самовольно построил на берегу Ейского лимана Азовского моря капитальные лодочные боксы. По данным администрации, эти строения и металлические ворота ограничили свободный доступ граждан к водному объекту общего пользования. Тогда как, по утверждению владельца, спорный участок был еще в 1981 году выделен лодочному потребительскому кооперативу «Чайка» именно для размещения боксов. Однако суд установил, что постановление почти 30-летней давности имело срок действия всего в два года, а непосредственно ответчику участок вообще не выделялся. Поэтому боксы признали самовольными постройками и обязали владельца их снести.
Примыкающий к Куйбышевскому водохранилищу деревянный забор предписали разобрать Резеду Козулину, Рашаду, Лилии и Луизе Хайрутдиновым. Отрицая требование муниципальных властей, ответчики утверждали, что спорная территория была огорожена еще в 1997 году и изначально не примыкала к Волге, но из-за размыва береговая полоса сместилась и наложилась на выделенный для индивидуального жилищного строительства участок. Но служители Фемиды не признали эти обстоятельства «основанием для отказа в удовлетворении иска, направленного на восстановление нарушенных прав неопределенного круга лиц на пользование береговой полосой данного водного объекта».
Кроме того, несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе является административным правонарушением. Частные «захватчики» могут быть оштрафованы на сумму до пяти тысяч рублей, компании – до 300 тысяч. Несколько раз к такой ответственности привлекался Алексей Саитов, оградивший проход граждан к Чусовскому заливу Камского водохранилища, – территория была обнесена кирпичным забором, а у ворот установлен пост охранника. «Невозможность доступа следует как из жалобы жителей, в связи с которой проводилась проверка, так и была подтверждена в ходе проверки государственным инспектором, а также очевидно следует из анализа представленных материалов», – констатировал суд, подтверждая обоснованность примененных административных санкций.
200-тысячный штраф наложили на ООО «Мытищинская галантерейная фабрика», принадлежащая которому территория вплотную примыкала к реке Яуза. Природоохранному ведомству не удалось обнаружить калиток, дверей или «иных способов доступа к водному объекту». По утверждению представителей фабрики, участок был предоставлен и застроен производственными объектами еще в 1952-1963 годах, то есть задолго до принятия Водного кодекса РФ. Но служители Фемиды отклонили эти доводы. «Собственник земельного участка, в границах которых находится береговая полоса общего пользования, обязан обеспечить свободный доступ граждан к водному объекту и его береговой полосе. Однако фабрика неправомерно полностью ограничила такой доступ с использованием металлического ограждения, за что обоснованно привлечена к административной ответственности», – констатировал Верховный суд России.
В сложном положении находятся владельцы пляжей. В частности, принятые еще в 1988 году и до сих пор не отмененные Правила охраны жизни людей на внутренних водоемах РСФСР и прибрежных участках морей предусматривают обязательное ограждение выделенной для купания территории.
Практика рассмотрения споров о «приватизации» пляжей остается противоречивой. Например, ООО «Тюменьторф» организовало пляжный клуб «Lipowoe», благоустроило и оградило берег озера Липовое, введя плату за вход и пользование инфраструктурой. По мнению компании, переданный ей в аренду участок перестал быть территорией общего пользования. Но арбитражный суд подтвердил обязанность арендатора предоставить свободный доступ к береговой полосе шириной 20 метров. «Это не лишает компанию права по ограничению свободного (бесплатного) доступа граждан к остальной территории пляжного клуба «Lipowoe» и извлекать прибыль от использования арендованного ею земельного участка», – отмечается в решении суда.
Незаконным признали и ограждение, установленное ООО «Песочная бухта» на пляжах «Солнечный» и «Песочный» в городе Севастополе. Причем наличие открытой на момент проверки калитки служители Фемиды не признали безусловным доказательством свободного доступа граждан в зону береговой полосы в спорном месте. «Установление ограничений или дополнительных условий для доступа граждан к водным объектам общего пользования является недопустимым», – констатировал суд, признавая обоснованным наложенный на компанию административный штраф в размере 40 тысяч рублей.
Иная практика сложилась во «всероссийской здравнице» – городе-курорте Сочи. Глава города еще в 2006 году предписал оградить все пляжи. В отличие от других регионов, суды Краснодарского края признают право арендующих прибрежные участки санаториев и иных учреждений игнорировать водное законодательство. «Установление ограждения, ограничивающего доступ к береговой полосе – лечебному пляжу, принадлежащему заявителю на праве постоянного бессрочного пользования, и законное использование водного объекта не является противоправным и не нарушает права и охраняемые интересы других лиц», – заключили служители Фемиды, подтверждая законность действий ФГУ «Военный санаторий «Адлер» Военно-воздушных сил».
Кроме того, правила антитеррористической защищенности обязывают всех владельцев мест массового нахождения людей, в том числе вмещающих более 50 человек пляжей, контролировать периметр и исключать проникновение посетителей, минуя посты охраны (АПИ подробно писало об этом – Бизнес против террора). Поэтому арбитражный суд признал наличие ограждения по периметру санатория «Золотой колос» и контрольно-пропускного пункта «соответствующим требованиям действующего законодательства и свидетельствующим о принятии мер по противодействию терроризму на территории истца». Тогда как районный суд отклонил ссылку того же санатория на антитеррористические правила и подтвердил законность наложенного на него 200-тысячного штрафа. «Юридическим лицом нарушены и ущемлены конституционные права и свободы людей и граждан в части препятствования им в пользовании водным объектом Черного моря», – заключил суд. К такому же выводу пришла и апелляционная коллегия.
Для предупреждения таких противоречий в апреле 2020 года Правительство России уточнило антитеррористические правила: осуществляющие паспортизацию мест массового нахождения людей специальные комиссии вправе освободить владельцев расположенных в непосредственной близости от водных акваторий объектов от установки «средств инженерно-технической укрепленности периметра». Кроме того, принятые в сентябре минувшего года Правила пользования пляжами также не предусматривают их ограждение.
По данным портала «Судебная статистика РФ», ежегодно за несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе к административной ответственности привлекается до 50 граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
Алексей Агеев, партнер юридической фирмы Ru.Courts
Право каждого пользоваться полосой суши вдоль берегов водных объектов для передвижения и пребывания было закреплено в Водном кодексе РФ еще с 1995 года. Поэтому препятствующие доступу к берегу ограждения, в том числе возведенные до 2007 года, также должны сноситься. Равно как такие участки не могут находиться в частной собственности.
Поскольку этот запрет носит публично-правовой характер, то его нельзя преодолеть со ссылкой на добросовестное приобретение. Предполагается, что каждый должен знать о таких ограничениях (как, например, презюмируется знание закона). Очевидно, что покупатель участка не может не видеть, что он находится у водного объекта, и, следовательно, должен понимать соответствующие риски. Таким образом, такой покупатель не является добросовестным приобретателем.
Свободный проход вдоль водных объектов должен предоставляться вне зависимости от того, кто эксплуатирует соответствующий объект. Но могут устанавливаться связанные с видом деятельности расположенных на берегу предприятий ограничения доступа. Например – когда такие участки находятся в зоне охраняемого военного объекта и в других случаях. Согласно Земельному кодексу РФ, доступ к таким участкам в установленном Правительством России порядке может быть запрещен.
Вячеслав Голубничий, юрист фирмы «Легис Универсум»
Вопрос о свободном доступе граждан к водным объектам общего пользования остается достаточно острым. Водным кодексом РФ прямо не предусмотрено исключений из общего правила, однако в некоторых случаях такой доступ все-таки может быть ограничен. В том числе, когда на территории водоема осуществляется так называемые обособленное водопользование – предоставление участка озера, реки, пруда или иного объекта для обеспечения обороны и безопасности страны, иных государственных и муниципальных нужд. Такое использование исключает свободный проход граждан.
Также право пользования береговой полосой не распространяется на особо охраняемые природные территории, гидротехнические и мелиоративные сооружения, полосы отвода автомобильных и железных дорог, укрепленные специальными сооружениями участки.
Кроме того, согласно Кодексу внутреннего водного транспорта, береговая полоса может использоваться для размещения портов и причалов. Однако такое использование береговой полосы вовсе не дает право на ограничение доступа.
Практика свидетельствует, что при рассмотрении подобных споров суды отдают приоритет вопросам безопасности жизни и здоровья граждан. По этой причине, например, детские лагеря и учреждения здравоохранения при необходимости в соответствии с санитарными нормативами или правилами антитеррористической защищенности объекта могут ограничить доступ к береговой полосе.
Светлана Жукова, юрист, Воронеж
На мой взгляд, ситуация очень неоднозначна. Ни права владельцев земель, ни права иных граждан на пользование берегом нельзя возводить в абсолют. Если уполномоченные государственные органы легально выделили участок непосредственно у озера и реки, зарегистрировали право собственности без обременений, добросовестный владелец не должен отвечать за последствия таких решений. Следовательно, провозглашая приоритет права доступа граждан к водному объекту и изымая участок или ограничивая возможности его использования, в том числе требуя снести заборы и иные строения, государство обязано выплатить собственнику соответствующую компенсацию. Аналогичная практика сейчас формируется в вопросе о сносе построенных вблизи газопроводов домов на опять же законно выделенных участках.
Кроме того, зачастую доступ к береговой полосе ограничивается самими властями. Например, невозможно пройти вдоль берега, занятого судостроительными заводами (в том числе имеющими стратегическое значение и режимную территорию), плотинами, гидроузлами и так далее. Сомнительно, что общедоступной является территория вдоль объектов Федеральной службы охраны – государственных резиденций в Московской области, Сочи, Крыму и других регионах.
Айрат Тагиров, директор частного пляжа, Набережные Челны
Действующий Водный кодекс РФ давно устарел. В частности, установленный запрет на аренду пляжей препятствует нормальному развитию и инвестициям. Полагаю, что в России можно было бы в определенных пропорциях поделить пляжи на платные и бесплатные. Так сделано, например, в богатых Объединенных Арабских Эмиратах. При этом общественные пляжи чаще всего пустынны, тогда как коммерческие пользуются спросом.
В настоящее время контролирующие органы «не замечают» заборы вокруг примыкающих к берегам частных владений. И наоборот, там, где ограждение необходимо для обеспечения общественной безопасности, в том числе на пляжах, охраны имущества (например – лодочные станции), его активно заставляют демонтировать.